Emissionshandel die Zweite: Füße stillhalten!

Mit halbem Fuß auf dem Bremspedal – so lässt sich die klimapolitische Devise der EU derzeit beschreiben. Auf Drängen Deutschlands wird der Staatenverbund wohl ohne verbindliches Klimaziel für 2035 zur Weltklimakonferenz reisen. Auch zentrale Maßnahmen des europäischen Klimaschutzes geraten ins Wanken: Die Flottengrenzwerte für Autohersteller wurden bereits aufgeweicht, doch Bundeskanzler Merz geht das nicht weit genug. Beim wichtigen Klimazoll für die Industrie (CBAM) hat die EU gerade erst neue Ausnahmen beschlossen, da schwebt Frankreich bereits die nächste Reform vor. Und nun droht eines der wohl wichtigsten Instrumente, der zweite europäische Emissionshandel (EU-ETS 2), das nächste Opfer dieser politischen Nervosität zu werden.

Reformschleife bereits vor dem Start?

Ab 2027 soll der EU-ETS 2 alle fossilen Brennstoffe erfassen, die nicht schon vom ersten Emissionshandel abgedeckt sind – also insbesondere Straßenverkehr, Gebäudewärme und kleine stationäre Energie- und Wärmeerzeugung. Im ersten Jahr stehen etwa eine Milliarde Zertifikate zur Verfügung, danach sinkt die Menge jährlich um 5,4 Prozent (siehe Abbildung 1).¹ Damit müssten die Emissionen in diesen Sektoren etwa zweieinhalbmal so schnell zurückgehen wie bisher.

Ergänzend soll die sogenannte Marktstabilitätsreserve (MSR) Preisspitzen abfedern und einen “ausgetrockneten” Markt durch zusätzliche Zertifikatsverkäufe verhindern. Sie umfasst anfänglich 600 Millionen Zertifikate und wird aktiviert, wenn Preise oder im Umlauf befindliche Zertifikatsmengen außerhalb definierter Ober- und Untergrenzen liegen (gut erklärt sind die Details hier). Ein “Preistrigger”, der bei 45 Euro pro Tonne CO2 greift, dürfte politisch eine entscheidende Rolle gespielt haben. Dieser wird oft fälschlicherweise als Preisdeckel interpretiert – ein solcher wäre europarechtlich aber kaum machbar (siehe unten).²

Doch noch vor seiner Einführung soll das System reformiert werden – zumindest nach dem Willen von 16 EU-Staaten, darunter Deutschland. Sie forderten im Sommer eine Reform noch vor dem Start mit drei wesentlichen Änderungen:

• die Stabilitätsreserve über 2031 hinaus verlängern,
• deren Mengentrigger lockern
• und den Preistrigger von 45 Euro stärker absichern.

Feintuning mit Sprengkraft

Mit allen drei Vorschlägen würden de facto mehr Zertifikate in Umlauf kommen als bisher geplant. Denn die Mitgliedstaaten argumentieren dafür, die 600 Millionen Reservezertifikate stärker als geplant zu nutzen. Bei voller Ausschöpfung der Reserve bis 2031 ginge es dabei um maximale Mehremissionen von 8 bis 10 Prozent. Für das Klima wäre das kein Todesstoß. Doch auch die Marktpreise würden nicht substanziell oder nachhaltig sinken.

Auf dem Papier geht es also um kleine Anpassungen, politisch jedoch wäre der Schritt riskant: Eine neue Gesetzesänderung könnte die Tür für weitgehendere Eingriffe öffnen und damit das fragile Gleichgewicht der aktuellen Kompromisse gefährden. Denn nur die Kommissionkönnte die Reform anstoßen – was EU-Parlament und Europäischer Rat im Anschluss daraus machen, wäre offen. Vor dem Hintergrund veränderter Mehrheitsverhältnisse birgt das ein erhebliches Risiko. Zudem droht, dass der EU-ETS 2 durch Markteingriffe als fiskalpolitisches Instrument gewertet wird. Da solche Eingriffe Einstimmigkeit im Europäischen Rat erfordern, wäre unsicher, ob eine Reform überhaupt Bestand hat (TFEU Art. 192).³ Kurz gesagt: Wer jetzt nachregelt, riskiert ein Scheitern.

Wie verlässlich sind die Preisprognosen?

Die Sorge der Regierungen: Der CO2-Preis könnte zu schnell und zu stark steigen. Prognosen reichen bislang von 50 bis 400 Euro pro Tonne im Jahr 2030 – die Spannbreite ist enorm (Abbildung 2). Die EU-Kommission rechnet mit etwa 68 Euro im Durchschnitt. Selbst für ökonomische Forschung ist das eine frustrierend breite Streuung, die weder Zuversicht vermittelt noch Klarheit schafft.

Das hat auch damit zu tun, dass wir nicht genau genug wissen, wie stark Haushalte auf höhere Energiepreise reagieren. Für den Gebäudesektor haben wir diese Frage näher unter die Lupe genommen. Eine Metastudie unserer EMPN-Partner⁴ an der TU Chemnitz (Gechert et al. (2025, preprint)) ergibt: Haushalte reagieren deutlich weniger als bisher angenommen. Grund dafür ist ein Publikationsbias – Studien mit „interessanten“ oder statistisch signifikanten Ergebnissen werden häufiger veröffentlicht als solche mit unauffälligen oder widersprüchlichen Resultaten.

So entsteht in der zusammengeführten Literatur der Eindruck, Preissignale wirkten stärker, als es die Daten hergeben. Nach Korrektur dieser Verzerrung durch sogenannte Meta-Regressionsmodelle sind die geschätzten Energiepreiselastizitäten deutlich kleiner.⁵ Konkret zeigen die Berechnungen, dass eine Verdopplung des Gaspreises kurzfristig nur eine Nachfragereduktion von etwa 10 Prozent anstatt 25 Prozent auslösen würde, langfristig nur etwa 20 Prozent statt 45 Prozent. Der „naive“ Durchschnitt der Literatur würde also jeweils mehr als doppelt so hohe Elastizitäten erwarten.

Ein Rechenbeispiel hilft, die Tragweite dieser Ergebnisse zu verdeutlichen. Würde der EU-ETS 2 nur den Gebäudesektor umfassen, müssten dort die Emissionen bis 2032 um etwa 28 Prozent sinken. Dafür wäre ein CO2-Preis von 510 Euro nötig, wenn wir die Ergebnisse der Studie und aktuelle Haushaltspreise unterstellen. Das entspricht einem Gaspreis von 21 Cent pro Kilowattstunde. Noch etwas zugespitzt: Erst bei einem Preisniveau, das wir aus der Energiekrise kennen, würden drei von zehn Haushalten zur Wärmepumpe statt zur Gasheizung greifen.

Eine noch nicht veröffentlichte Anschlussstudie gibt außerdem Hinweise, dass politisch induzierte Preisänderungen etwas besser wirken als marktbedingte Energiepreisanstiege. Außerdem bestätigt sie ein zentrales Ergebnis der Literatur: Kurzfristig wirken preissenkende Subventionen gut, langfristig sind aber Preiserhöhungen, die eine umweltpolitische Lenkungsabsicht haben, effektiver.

Politische Zwickmühle – und ein Ausweg

Europa steckt im Dilemma: Reformiert man den EU-ETS 2 jetzt, schwächt man Glaubwürdigkeit und Planungssicherheit. Fährt man fort, könnten die Preise höher ausfallen als erwartet – mit sozialen und politischen Spannungen. Das ist auch eine Folge verschleppter Klimapolitik. Denn jede Tonne, die dank Dekarbonisierung nicht mehr ausgestoßen wird, treibt im Emissionshandel nicht mehr die Preise nach oben.

Die Argumente dafür, den Kurs zu halten:

1. Großer Markt, viele Optionen: Mit dem Verkehrssektor und den Kleinanlagen aus dem Energie- und Industriesektor deckt der EU-ETS 2 viele Emissionsquellen ab, die leichter vermeidbar sind als jene im Gebäudesektor. Wegen Datenlücken sind diese nicht in Preisprognosen erfasst.
2. Verlässliche Rahmenbedingungen:Wer das Instrument noch vor der Einführung wieder infrage stellt, gefährdet auch die Glaubwürdigkeit der gesamten Klimapolitik. Im Gegensatz zu Förderinstrumenten für E-Autos und Wärmepumpen, die sofort Wirkung zeigen, geht es beim EU-ETS 2 um langfristige, stabile Rahmenbedingungen.
3. Erst Märkte schaffen, dann bewerten:Preisvolatilität beim Start ist Ausdruck von Kostenunsicherheit, die nur durch eine Markteinführung des Emissionshandels selbst verringert werden kann. Preisprognosen und auch unsere oben diskutierte Metastudie bleiben inhärent unsichere Schätzungen. Märkte verdichten reale Informationen, nicht Modellannahmen.
4. Stabilitätsreserve wirkt:Bis zum regulär geplanten Review des EU-ETS 2 im Januar 2028 ist die Stabilitätsreserve ausreichend, um Preisspitzen zu dämpfen. Weder die bereits im Handel befindlichen Futures⁶ noch Modellprognosen deuten auf böse Überraschungen hin. Ohne eine gut überlegte Reform der MSR-Regeln gilt, dass nur mehr Zertifikate – und damit mehr Emissionen – den Preis senken können.

Die Lösung liegt daher nicht in einem Eingriff, sondern in der Flankierung des Marktes durch gezielte Investitionen. Um Klimaziele zu erreichen und Preisspitzen zu vermeiden, sollte jetzt in die Dekarbonisierung der betroffenen Sektoren investiert werden – etwa in Gebäudesanierung, Wärmepumpen, Ladeinfrastruktur und Netze. Das betonen auch die zahlreichen Preisprognosen. Genau dazu bietet der EU-ETS 2 die nötigen Mittel: seine Einnahmen. Ein Frontloading dieser Erlöse könnte helfen, schon vor 2027 Investitionsprogramme zu starten und den künftigen Preisdruck zu dämpfen.

Fazit: Erst einführen, dann bewerten

Auch wir haben keine Glaskugel. Doch jetzt an Stellschrauben zu drehen, bevor das System überhaupt startet, wäre politisch übereilt und riskant. Einen neuen Markt zu schaffen, der Heizen und Autofahren teurer macht, ist politisch nicht leicht – besonders nach einer massiven Energiepreiskrise. Doch die Einführung ist durch die Erfahrungen mit dem EU-ETS 1 gut vorbereitet. Deshalb lautet unsere Empfehlung: einführen, beobachten, bewerten. Ruhe bewahren – und erst 2028 beim regulären Review entscheiden, ob und wie nachjustiert werden muss.