Philippa Sigl-Glöckner, Max Krahé

Ein Paukenschlag aus Karlsruhe: Mit dem Urteil vom 15.11.2023 hat das Bundesverfassungsgericht die Zuführung von 60 Milliarden Euro in den Klima- und Transformationsfonds für nichtig erklärt. Dieser Geldbrief erklärt zunächst, was passiert ist und wirft einen ersten Blick auf die Folgen des Urteils. Anschließend legt er dar, warum das Urteil in Richtung wiederholter Notlagen deutet, und erklärt, warum gleichzeitig der Weg aus der Notlage zurück in die Normallage heute so schwierig ist.

Was ist passiert?

Am Mittwoch, den 15. November 2023, um 10 Uhr verkündete der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts, dass das zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb nichtig sei. Die 60 Milliarden Euro, die die Bundesregierung damals in den Klima- und Transformationsfonds (KTF) übertragen hatte, dürften somit nicht ausgegeben werden.

Das Urteil traf die Bundesregierung zu einem ungünstigen Zeitpunkt: Für den 16.11. war die Bereinigungssitzung des Haushaltsausschusses geplant, die finale Sitzung für die Klärung des Bundeshaushalts 2024. Nun hatte das Bundesverfassungsgericht einen Tag vorher einen großen Krater in diesem Haushalt hinterlassen. Schließlich sollten zentrale Koalitionsvorhaben, von Gebäudesanierung über Intel bis zu Bahninvestitionen, aus dem besagten KTF finanziert werden.

Worum ging es in dem Verfahren und wie hat das Gericht geurteilt?

Herbst 2021, nach den Bundestagswahlen: Die drei Ampel-Parteien standen vor der Herausforderung, wie ihre Prioritäten unter einen Hut gebracht werden könnten. Die Grünen bestanden auf angemessene Ausgaben für den Klimaschutz; die SPD darauf, Klimaschutz nicht gegen Soziales auszuspielen; die FDP war gegen Steuererhöhungen. Eine größere Reform der Schuldenbremse stand damals nicht im Raum.

Die Quadratur dieses Kreises wurde mittels ungenutzter Kredite aus der Coronazeit versucht. Die Bundesregierung hatte während Corona die Notlage unter der Schuldenbremse erklärt und damit das Kreditlimit suspendiert. Von den Notlagekrediten waren nun Ende 2021, zum Zeitpunkt der Koalitionsverhandlungen, noch eine Menge übrig. Davon entschied man sich, 60 Milliarden in den KTF, damals noch Energie- und Klimafonds (EKF) zu überführen. Zudem änderte die Bundesregierung ihre Buchhaltungsregeln und beschloss, dass ein Kredit als aufgenommen galt, wenn man ihn in den KTF verschoben hatte. Damit konnten Ausgaben in zukünftigen Jahren, in denen die Suspension der Schuldenbremse wieder aufgehoben war, trotzdem über Staatsanleihen finanziert werden.

Gegen dieses Vorgehen legte die Bundestagsfraktion der Union Klage ein.

Das Gericht gab den Klägern in drei Punkten recht: Die Bundesregierung hatte nicht präzise genug erklärt, wieso die Verwendung der Kredite der Notlagenbekämpfung diente. Die Änderung der Buchungsregeln, die einem erlaubt, Kredite als ausgegeben zu verbuchen, wenn man sie ins Sparschwein steckt, war nicht zulässig. Und die Bundesregierung hätte den zweiten Nachtragshaushalt 2021 nicht im Jahr 2022 verabschieden dürfen.

Was sind die Auswirkungen?

Die Auswirkungen dieses Urteils sind komplex. Stand jetzt sehen wir drei konkrete Konsequenzen.

Erstens, es fehlen nun 60 Milliarden im KTF. Diese waren allerdings nicht alle zur Ausgabe im Jahr 2024 veranschlagt. Sie sollten über einen Zeitraum bis circa 2027 gestreckt werden. Für 2024 schätzen wir, dass es eine Lücke von circa 10 bis 20 Milliarden Euro gibt, die man nun schließen muss.

Zweitens betrifft das Urteil eine weitere Spardose der Bundesregierung: den Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF). Dieser war zwar nicht direkt Gegenstand des Verfahrens. Seine jetzige Finanzierungsstruktur ist im Lichte des Urteils aber wahrscheinlich ebenfalls unzulässig, wie Bundeswirtschaftsminister Robert Habeck bereits am Montag erklärte. Der WSF hat 2023 die Strom- und Gaspreisbremse finanziert und hätte nächstes Jahr neben der Stabilisierung der Netzentgelte (in Höhe von 5,5 Milliarden Euro) gut 6 Milliarden Euro für die Verlängerung der Strom- und Gaspreisbremsen bis in den Frühling 2024 sowie knapp 3 Milliarden Euro für Härtefallregelungen^[1] finanzieren sollen. Diese stehen jetzt ebenfalls in Frage.

Darüber hinaus hat das Urteil Implikationen für die Länderhaushalte. Zum einen haben einige Länder die gleichen Buchungsregeln wie die Bundesregierung angewandt. Zum anderen hat sich das Gericht im Urteil kritisch zu allgemeinen Klimanotlagen geäußert (siehe zum Beispiel Randnummer 108 & 109 im Urteil). Manche Länder haben Sondervermögen für die Transformation aufgelegt. Nun ist die Frage, ob deren Begründungen spezifisch genug sind, um dem kritischen Blick der Gerichte standzuhalten.

Über diese drei konkreten Konsequenzen hinaus hat das Urteil eine vielleicht noch größere Bedeutung: Zugespitzt konnten KTF, WSF und die Sondervermögen der Länder als der deutsche Versuch verstanden werden, trotz der hiesigen verfassungsrechtlichen Hürden so etwas wie den US-amerikanischen Inflation Reduction Act zu bauen: ein überjähriges Vehikel, dass die Dekarbonisierung und industrielle Umstrukturierung der Wirtschaft langfristig unterstützt.

Dieser Versuch wackelt nun an allen Ecken und Enden: von der Förderung für Wasserstoffnetze — auch im Kontext der sogenannten Important Projects of Common European Interest —, über Gelder für den Ausbau von Elektromobilität und Ladeinfrastruktur, bis hin zu Klimaschutzverträgen, die zum Beispiel der Stahlindustrie helfen sollten, ihre Anlagen umzurüsten, fehlt zentralen Maßnahmen nun die langfristige Finanzierung. Für die Industrie ist es der Test, wie viel Unsicherheit bewältigbar ist. Denn selbst wenn der Haushalt 2024 geklärt ist, dürfte fürs Erste unklar bleiben, wie es strukturell weitergeht.

Wie könnte es weitergehen?

Momentan wird allerlei diskutiert, um mit den kurz- bis langfristigen Auswirkungen des Urteils umzugehen. Im Raum stehen unter anderem ein neues Klima-Sondervermögen im Grundgesetz; ein höherer CO₂-Preis anstelle von Subventionen (ein höherer CO₂-Preis ist grundsätzlich sinnvoll, aber es bleibt unklar, ob er eine Antwort auf die Herausforderungen des Urteils darstellen würde^[2]); Ausgabenkürzungen bei Sozialausgaben oder Subventionen; Steuererhöhungen, beziehungsweise sonstige Mehreinnahmen; und natürlich Reformen der Schuldenbremse, im Grundgesetz oder einfachgesetzlich.

Liest man das Urteil, zeigt aber auch das Bundesverfassungsgericht einen Weg auf, und zwar deutlich. So könne die Notlage wiederholt beschlossen werden, wenn Krisen länger andauerten. Deswegen hätte man in den Jahren nach Corona auch nicht auf die Kreditermächtigungen aus 2021 zurückgreifen müssen (Randnummer 212 im Urteil). Dazu müsse sich die Notlagenverschuldung auch nicht auf die Beseitigung der ‚unmittelbaren Folgen‘ beschränken; eine ‚randscharfe Abgrenzung zwischen unmittelbaren und mittelbaren Krisenfolgen dürfte überdies praktisch nicht durchführbar sein‘, so das Gericht (Rn 136). Als Beispiele für Notlagen, die über Jahre andauern hätten können, werden die deutsche Einheit oder die weltweite Wirtschaftskrise in Folge der Finanz- und Bankenkrise genannt (Rn 136).

Damit wird der Anwendungsfall für die Notlage recht breit: Wie Blanchard und Summers zeigen, können kurzfristige Wirtschaftskrisen über 15 Jahre lang zu höherer Arbeitslosigkeit und anderen sogenannten Hystereseeffekten führen. Auch habe der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Maßnahmen und der Höhe der Kredite Einschätzungsspielraum (Rn 137). Im Gegensatz zur Europäischen Zentralbank, die das Bundesverfassungsgericht dazu verdonnert hat, die Verhältnismäßigkeit (Angemessenheit) ihrer Staatsanleihekäufe zu prüfen, müsse der deutsche Gesetzgeber das im Fall der Notlage nicht (Rn 144). Er müsse auch nicht vorher andere Mittel und Wege ausschöpfen, um eine Kreditaufnahme zu vermeiden, also zum Beispiel Einsparungen prüfen oder Rücklagen auflösen (Rn 146). Wie genau er seine kreditfinanzierte Krisenabwehrmaßnahmen ausgestaltet, bliebe ihm überlassen.

Das Gericht betont also ausdrücklich die Einschätzungs- und Beurteilungsspielräume in Bezug auf jährlich neu deklarierte Notlagen. Carte Blanche stellt es jedoch nicht aus: Ob ein Ereignis vorliege, das eine Notlage rechtfertige, sieht es als ‚vollumfänglich verfassungsrechtlich überprüfbar an‘ (Rn 148). Nicht jede wirtschaftliche Krisensituation sei dabei gleich eine Notlage, manches könne man auch Konjunkturschwankungen zuschlagen (Rn 153). Wir sind gespannt, wie das Gericht diese Unterscheidung vollumfänglich verfassungsrechtlich überprüfbar machen möchte.

Auch bekommt die Notlage ein gleitendes Ablaufdatum um den Hals gehängt. Je länger sie andauert und je mehr Kredite man aufgenommen hat, desto besser muss der Gesetzgeber sich erklären (Rn 151). Dazu muss zwar die finanzielle Beeinträchtigung des Staats ‚erheblich‘ sein. Ab wann es so weit ist, schätzt allerdings der Gesetzgeber ein (Rn 122). Und wie immer zählt, dass die Ausführungen des Gesetzgebers nachvollziehbar sein müssen, was im ökonomisch-juristischen Zwitterland alles und nichts bedeuten kann. Die Notlage bietet also womöglich mehr Raum als bisher angenommen — solange sie jährlich ausgerufen und schlüssig begründet wird.

Von der Notlage zurück zur Normallage?

Wiederholte Notlagen könnten also einen Ausweg aus dem heute vor uns liegenden Problem darstellen. Doch wie sieht der Weg aus der Notlage zurück in die Normallage aus?

Dieser ist heute besonders steinig. Die aktuelle Methodik zur Berechnung des Produktionspotenzials führt dazu, dass das Potenzial in Krisen dauerhaft sinkt, ganz gleich, ob es wirklich zerstört wurde oder nicht. Wir schrieben zu diesem Thema 2021:

„Die Schätzung des Produktionspotenzials auf Basis vergangener Trends führt dazu, dass das Potenzial nach der [die Notlage auslösende] Krise signifikant unter dem Vorkrisenniveau liegt — unabhängig davon, ob die ökonomischen Schäden wirklich langfristiger Natur sind oder nicht […] Eine Fiskalpolitik, die sofort nach der unmittelbaren Krise nicht mehr von der Ausnahmeregelung Gebrauch macht, ist also in besonderem Maße eingeschränkt; und das obwohl mit großer Wahrscheinlichkeit weiterhin erhöhte Bedarfe bestehen und eine übermäßig restriktive Fiskalpolitik Gefahr läuft die Erholung der Wirtschaft abzuwürgen.“ (Schuster et al. 2021, S. 31).

Wie Abbildung 1 zeigt, ist das geschätzte Produktionspotenzial im Rahmen der letzten Jahre tatsächlich signifikant nach unten revidiert worden. Während die Herbstprojektion 2019 und auch die Jahresprojektion 2020 das Produktionspotenzial für 2024 bei ca. 3.430 Milliarden Euro sahen, schätzt die Herbstprojektion 2023 es auf nur noch 3.330 Milliarden Euro (beides preisbereinigt auf das Preisniveau von 2015). Die Schätzungen fallen also heute um circa 100 Milliarden Euro (2015) geringer aus.^[3]

Abbildung 1

Das Kernproblem ist dabei die methodologische Annahme, dass die Produktionslücke im Mittelwert auf Null konvergieren muss.^[4] Ist diese Annahme gesetzt, wird das Produktionspotenzial automatisch nach unten gezogen, wann immer das BIP über mehrere Jahre niedrig bleibt. Dies geschieht unabhängig davon, ob das tatsächliche, stets unbeobachtbare Produktionspotenzial gefallen ist.

Das ist problematisch: wenn wir nichts vergessen haben, wenn nicht physische Infrastruktur im großen Stil weggebrochen ist oder sich die arbeitsfähige Bevölkerung reduziert hat, dann ist eine rechnerische Herabsetzung des Produktionspotenzials eine Entscheidung, die wir uns selbst auferlegen. Sie ist nicht Schicksal.

Besonders sichtbar wird diese Problematik, wenn man sie auf den Extremfall anwendet. Hätte man in den USA der 1930er Jahre das Produktionspotenzial als Projektion des historischen Trends definiert, wäre man nach der Weltwirtschaftskrise von einem dauerhaft niedrigeren Potenzial ausgegangen (in Abbildung 2 vereinfacht mit linearen Trends gezeigt). Die expansive Makropolitik, die den USA die Finanzierung des 2. Weltkriegs ermöglichte und deren positive langfristigen Wachstumsfolgen hinreichend bekannt sind, wäre damit ausgeschlossen gewesen – die Wirtschaft wäre ja schon als ausgelastet wahrgenommen gewesen.

Abbildung 2

Die richtige Berechnung der Konjunkturkomponente wird also im Nachgang von tiefen Krisen zu einer besonderen Herausforderung. Die Kernproblematik der jetzigen Methode — das Annehmen einer Trendkonvergenz, die es in der wirklichen Welt so nicht gibt — wiegt dort besonders schwer.

Eine fragwürdige Anreizlage

Damit schafft die momentane Auslegung der Konjunkturkomponente starke Anreize, so lange wie möglich Notlagen festzustellen. Würde die Notlage früh fallen gelassen werden, würde das kleingerechnete Produktionspotenzial eine zu kleine Konjunkturkomponente verursachen und möglicherweise besonders harte Anpassungen erzwingen. Damit bestünde das Risiko, sich auf einen dauerhaft niedrigeren Wachstumspfad festzulegen.

Kombiniert mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, führt das fast zwangsläufig zu einer ausgedehnten Nutzung der Notlage. Das ist ein bisschen so, als würde man alles daransetzen, einen Patienten bis zum allerletzten Tag im Krankenhaus zu halten, weil er noch ein bisschen Betreuung braucht und eine ambulante Betreuung nicht gezahlt wird. Der Weg in die Normallage wird erschwert, die Notlage droht zur Dauerlage zu werden.

Will man diese Anreizstruktur vermeiden, wäre es sinnvoll, die Methodik zur Berechnung der Konjunkturkomponente zu reformieren. Ziel der Reform wäre es, die Schätzung des Produktionspotenzials weniger prozyklisch zu gestalten und sie weniger anfällig dafür zu machen, durch temporäre Krisen dauerhaft nach unten revidiert zu werden. Mit dieser Kombination würde man unrealistische Konsolidierungserfordernisse, die die Wirtschaft abwürgen und auch sonst wenig sachdienlich sind, vermeiden.

Die große Lücke

Eines erlaubt aber weder die wiederholte Notlage noch die Konjunkturkomponente: wirklich vorausschauende Politik. Die Schuldenbremse gestattet keine mittelfristige strukturelle Neuverschuldung in signifikanter Größenordnung. Selbst, wenn die Zins-/Wachstumsdynamik dafür sorgen würde, dass auch bei signifikanter Neuverschuldung die Schuldenquote fällt, bleibt eine vorausschauende Neuverschuldung verwehrt. Um die Wirtschaft zu dekarbonisieren, unser Bildungssystem und die Bahn generalzuüberholen, über einen vollausgelasteten Arbeitsmarkt die Löhne und die Produktivität zu steigern und mit kluger Industriepolitik die Wertschöpfungscluster der Zukunft zu uns zu holen – für diese Stärkung der Realwirtschaft, die erst die öffentlichen Finanzen langfristig tragfähig macht, trifft die Schuldenbremse keine Vorkehrungen. Man darf sich erst verschulden, wenn die Notlage oder mindestens der Wirtschaftsabschwung da ist.

Wie Jakob von Weizsäcker in seiner Keynote bei unserer EMPN-Konferenz heute Morgen festhielt: ‚This obsession with yearly payments is not terribly helpful for those regions trying to transform‘.^[5] Gerade die Transformation der Industrie wird durch den Fokus des Gerichtsurteils auf Jährlichkeit und Jährigkeit erschwert: Gut ausgestaltete Transformationssubventionen werden stückweise an Firmen ausgezahlt, gekoppelt an vorab vereinbarte Meilensteine. Sowohl eine vollständige Auszahlung in Jahr Eins, welche öffentliche Gelder zu leicht hergäbe, als auch rechtlich unsichere Versprechen über zukünftige Zahlungen, welche Firmen nur schwerlich zu Veränderungen anreizen würden, sind schlechte Fiskalpolitik.

Das zu ändern, erfordert unserer Ansicht nach eine Grundgesetzreform. Im Grundgesetz steht heute eine zufällig entstandene strukturelle Neuverschuldungsgrenze von 0,35 Prozent des BIPs. Nicht 0,0 Prozent. Auch nicht 0,5, 0,25, siebzehn oder drei Prozent.

Wie lange halten wir uns noch an einer komplett arbiträren Zahl fest, auch wenn das zu offensichtlich nicht-nachhaltiger Politik führt? Das Urteil könnte ein Weckruf sein.

 Unsere Leseempfehlungen: 

• Vielleicht die wichtigste Leseempfehlung diese Woche: die Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts zu seinem Urteil vom 15.11.2023. Sie fasst das Urteil vergleichsweise zugänglich zusammen. Für Hartgesottene oder Juristen und Juristinnen empfehlen wir das vollständige Urteil.
• FiscalFuture, unsere Partnerorganisation im European Macro Policy Network, hat letzte Woche eine Diskussionsveranstaltung mit Alexander Thiele, dem Sachverständigen der Bundesregierung für den Nachtragshaushalt 2021, organisiert. Die Aufzeichnung findet sich hier und ist sehr zu empfehlen.
• Wer sich tiefergehend mit der Problematik des Übergangs von Not- zu Normallagen beschäftigen möchte, dem sei S. 26-32 unseres Papiers zur Konjunkturkomponente
• Wer Abwechslung sucht: Diese Woche haben wir ein neues Papier veröffentlicht, das den Inflationsschub der letzten Jahre untersucht und die Rolle von fossilen und erneuerbaren Energien herausarbeitet. Eine Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse findet sich in diesem Twitter Thread. 

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Fußnoten

[1] Davon 2 Milliarden für Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen; siehe S. 109, Einzelplan 60 im Haushaltsentwurf 2024.

[2] Der CO₂-Preis für Industrie und Energie bildet sich im Rahmen des Europäischen Emissionshandels (ETS). Direkte Kontrolle hat die Bundesregierung aber nur über die CO₂-Bepreisung für Gebäude und Verkehr. Damit fehlt einerseits der Hebel, um insbesondere die Dekarbonisierung der Industrie voranzutreiben, um die es im KTF vor allem geht. Andererseits wäre im Gebäude- und Verkehrsbereich ein besonders hoher CO₂-Preis notwendig, um die benötigte Lenkungswirkung zu erzielen. Dieser Preis träfe aber auch die Verbraucher und Verbraucherinnen, die sich die notwendigen Maßnahmen (zum Beispiel den Heizungstausch oder das neue E-Auto) nicht leisten können, und die gleichzeitig aufgrund der angespannten Haushaltslage mit weniger öffentlicher Unterstützung zu rechnen hätten. Mehr dazu in diesem Thread von Felix Heilmann.

[3] In heutigen Euros: 127 Milliarden (Destatis 2023).

[4] Diese Annahme ist in diesem Twitter Thread besonders klar betont.

[5] ‚Diese Besessenheit mit Jährlichkeit ist nicht besonders hilfreich für Regionen, die sich transformieren wollen.

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Medien- und Veranstaltungsbericht 23.11.2023

• Medienerwähnungen und Auftritte
  • Am 10.11.23 war ein Porträt über Philippa im Tagesspiegel Background Energie & Klima.
  • Am 11.11.23 hat Max einen Gastbeitrag im Spiegel über die Schuldenbremse und die aktuelle Haushaltspolitik des Finanzministers veröffentlicht.
  • Am 17.11.23 wurde unser Fellow Florian Kern auf die Top-Liste „40 unter 40“ des Capital Magazins gewählt.
  • Am 17.11.23 hat Max im Interview bei der Zeit über den Haushalt und die Schuldenbremse gesprochen.
  • Am 17.11.23 war Janek beim Terra X Podcast zu Gast. Die Folge heißt „Wie sieht die Wirtschaft der Zukunft aus?“.
  • Am 17.11.23 war Max beim Podcast Mikroökonomen zu Gast und hat mit ihnen über das BVerfG-Urteil zur Schuldenbremse gesprochen.
  • Am 17.11.23 war Philippa bei der Innocracy23 und hat auf einem Panel über „Schuldenbremse = Klimaschutzbremse? Zum Für und Wider rechtlicher Selbstbindung in der Demokratie“ diskutiert.
  • Am 19.11.23 wurden unsere Reformideen zur Schuldenbremse in der FAS erwähnt.
  • Am 20.11.23 wurde Philippa in einem Artikel von Reuters über das Urteil zur Schuldenbremse erwähnt.
  • Am 21.11.23 war Philippa im Interview beim Deutschlandfunk zum Thema Schulden.
  • Am 21.11.23 hat der euobserver unsere Studie zur energiepreisgetriebenen Inflation aufgegriffen.
  • Am 22.11.23 hat das PV Magazine ebenfalls die Studie aufgegriffen.
  • Am 22.11.23 ging das Video zum 3. Bundesweiten Wirtschaftslehrer:innentag der Joachim Herz Stiftung online, wo Philippa eine Keynote zu „Steigende Staatsverschuldung – sind wir auf dem Weg in eine neue Finanzkrise?“ gehalten hat.
  • Am 22. und 23.11. fand die zweite Konferenz unseres European Macro Policy Netzwerks (EMPN) in Wien statt. Die Aufzeichnung kann hier angeschaut werden.

• Veranstaltungen
  • Am 27.11.23 um 18 Uhr findet unser Open House Webinar zum Bundeshaushalt 2024 mit Prof. Dr. Helge Braun, MdB statt. Herr Prof. Dr. Braun ist Mitglied des Deutschen Bundestags für die CDU und derzeit Vorsitzender des Haushaltsausschusses. Gemeinsam möchten wir über den aktuellen Bundeshaushalt 2024 der Ampel sprechen und die Unionssicht darauf erörterten. Darüber hinaus möchten wir Alternativvorschläge der Union im Kontext der aktuellen makroökonomischen Situation diskutieren. Florian Schuster moderiert die Veranstaltung und hier kann man sich anmelden.

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