Max Krahé

Eine zentrale Lektion unseres Papiers zu Reformoptionen des Stabilitäts- und Wachstumspakt war: in Italien liegt der Hund begraben. Das Land und seine Staatsschuld sind zu groß, als dass ein Ausfall mit den üblichen Mitteln aufgefangen werden kann. Ein Zahlungsausfall könnte das Ende der Eurozone bedeuten. Mehr Sparen scheint zur Vermeidung dieses Super-GAUs aber nur begrenzt zielführend zu sein: nicht Italiens Staatshaushalte, sondern ein Ausbleiben des Wachstums sind die Wurzel des Problems. Um mögliche Auswege aus diesem Dilemma besser zu verstehen, haben wir Italiens jüngere Wirtschaftsgeschichte untersucht. Unsere Schlussfolgerung: Es gab große Reformen in den letzten dreißig Jahren. Doch ihre inneren Widersprüche vertieften die Malaise. Jetzt gilt es, ein kohärentes Reformprogramm zu entwickeln, das Italiens Institutionen stärkt, seine Industriestruktur auf Vordermann bringt und Investitionen ermöglicht.

Italiens wirtschaftliche Stagnation betrifft uns alle. Wird das Land zahlungsunfähig, drohen sein Austritt aus der Eurozone, und damit tiefe politische und wirtschaftliche Zerwürfnisse, vielleicht sogar das Ende der Eurozone. Bleibt es aber beim Niedrigwachstum der letzten 20 Jahre, so kann Italiens Schuldentragfähigkeit nur durch niedrige Leitzinsen und geringe Spreads gesichert werden. Erstere können für die Eurozone insgesamt unangemessen sein. Letztere sicherzustellen, könnte politisch kontrovers werden.

Um die Zukunft der Eurozone zu sichern, gilt es also die Ursachen von Italiens Niedrigwachstum zu verstehen, damit diese behoben werden können. In diesem Geldbrief fassen wir die Ergebnisse eines Papiers zusammen, das wir letzte Woche zu diesem Thema veröffentlicht haben.^[1]

Beim Wachstum drückt der Schuh

Der Stern schreibt von Italiens „Rekordschulden“ und berichtet, dass Finanzminister Lindner das Land zu „soliden Staatsfinanzen“ ermahnt. Ein erster Blick auf die Daten zeigt jedoch, dass Italien vor allem an Niedrigwachstum leidet, nicht an exzessiven Staatsausgaben. Es war das Wachstum, das um das Jahr 2008 eingebrochen ist, nicht die Verschuldung, die explodiert ist (Abbildung 1, links). Und unter Annahme realistischer Parameter wäre selbst eine gravierende Haushaltkonsolidierung (wir modellieren 3% BIP an Ausgabenkürzungen im Jahr 2008, siehe S. 7-9 des Papiers) deutlich weniger zielführend als das Sicherstellen von mit Deutschland vergleichbaren Wachstumsraten (Abbildung 1, rechts).

Abbildung 1

Bei einem genaueren Blick auf Italiens Wachstum wiederum wird schnell klar: Die Probleme liegen im Produktivitätswachstum. So gab es bis 2008 zwar noch BIP-Wachstum, doch wurde dies ab dem Jahr 2000 fast ausschließlich durch eine Ausweitung des Arbeitsvolumens getragen (Abbildung 2, links). Das kann kurzfristig hilfreich sein, hat aber eine natürliche Obergrenze.

In Bezug auf das Produktivitätswachstum hat Italien bereits in den 1980er den Anschluss an Deutschland und Frankreich verloren. Seit der Jahrtausendwende ist es fast vollends zum Erliegen gekommen (Abbildung 2, rechts).

Abbildung 2

Ursachenforschung

Was ist die Ursache für das geringe Produktivitätswachstum in Italien? In unserem Papier untersuchen wir drei Erklärungen. Alle drei liefern hilfreiche Erkenntnisse, aber keine davon ist für sich allein genommen überzeugend.

Der erste Ansatz sieht die Hauptursache in einem angeblichen Reformstau. „Es rächt sich nun, dass sich Italien seit Jahren den notwendigen Reformen verschließt“, so zum Beispiel Jörg Krämer, Chefvolkswirt der Commerzbank. Ein allgemeiner Reformstau ist jedoch nicht zu beobachten. So gab es in den letzten 30 Jahren umfangreiche Steuer-, Arbeitsmarkt-, und wettbewerbsrechtliche Reformen, flankiert durch Reformen im politischen System selbst, insbesondere im Wahlrecht und der Parteienfinanzierung.^[2] Diese Reformen haben zum Beispiel den italienischen Arbeitsmarkt umstrukturiert, insbesondere durch die Normalisierung flexibler und prekärer Arbeitsverhältnisse für junge Menschen sowie durch die Teilzeitarbeit für Frauen (Abbildung 3, links). Sie haben ebenfalls die Erwerbsbeteiligung älterer Menschen signifikant erhöht (Abbildung 3, rechts), so dass Italien heute das höchste tatsächliche Renteneintrittsalter hat. Auch auf der fiskalischen Seite gab es intensive Anstrengungen: Von 1992 bis 2011 führte Italien mehr Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung durch als jedes andere große Industrieland (Devries et al. 2011).

Richtig ist, dass die Reformen oft hart umkämpft waren, nach zwei Schritten vorwärts teils ein Schritt zurück folgte und dass sie – wie in Deutschland – einen systematischen Unterschied zwischen gut geschützten Kernbelegschaften und einem flexibilisiertem Niedriglohnbereich erschaffen haben, der durch Niedrigwertschöpfung produktivitätssenkend wirkt. Nicht ein Ausbleiben von Reformen, sondern ihre inneren Widersprüche scheinen das Problem zu sein.

Abbildung 3

Ein zweiter Ansatz argumentiert, dass es vor allem Italiens Euromitgliedschaft war, die wachstumshinderlich gewirkt hat. Dieser Ansatz birgt wichtige Erkenntnisse, indem er auf die Wechselwirkungen zwischen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion und Italiens Binnenwirtschaft hinweist. Zu diesen Wechselwirkungen gehört einerseits die Absenkung des Zinsniveaus auf italienische Staatsanleihen, die die Zinskosten stark gesenkt hat (Abbildung 4, links); andererseits aber auch:

• die Unmöglichkeit, über Wechselkursanpassungen auf Verschiebungen in relativer Wettbewerbsfähigkeit zu reagieren, was Deutschlands langjährige Unterschreitung des Inflationsziels zu einem Problem für Italien machte;
• die europäischen Fiskalregeln, die Italien in den Jahren nach 2008/09 in kontraproduktive Sparmaßnahmen zwangen;
• oder die Privatisierungswelle der 1990er, die auf die rasche Erzielung hoher Einnahmen optimiert war, um die Euro-Konvergenzkriterien zu erreichen. Durch Tempo und Zielsetzung hinterließ sie eine Altlast an investitionsschwachen und dividendenstarken Firmen in geschützten Sektoren und reduzierte die Anzahl an global agierenden Großunternehmen in wettbewerbsexponierten Sektoren, die in Italien vormals oft in Staatshand waren.

Dennoch kann auch diese Erklärung den Knoten nicht vollständig auflösen. Wenn es vor allem die durch die Fiskalregeln mitverursachten Sparmaßnahmen waren, die für Italiens Malaise verantwortlich waren, warum führte auch die Fiskalexpansion von 1998 bis 2005 zu keinen Produktivitätssteigerungen (Abbildung 4, links)? Warum gelingt es italienischen Firmen nicht, aus den großen Absatzmärkten des europäischen Binnenmarktes genügend Nachfrage zu ziehen? Und auch wenn die Schwierigkeiten interner Abwertungen weitläufig bekannt sind, warum führen diese in Italien zum völligen Erliegen des Produktivitätswachstum, während es in Spanien weiterhin Produktivitätswachstum gab, wenn auch wellenhaft und langsam (Abbildung 2, rechts)?

Ein dritter Ansatz fokussiert sich auf die Unternehmensebene. Produktivität, Wettbewerbsfähigkeit und Wertschöpfung spielen sich weitgehend in Unternehmen ab. Welche Erkenntnisse lassen sich also aus Untersuchungen zu italienischen Firmen ziehen? Drei Ergebnisse stechen hier ins Auge. Erstens, ein Kompositionseffekt: In allen Ländern sind kleine Firmen weniger produktiv als große. Im internationalen Vergleich hat Italien jedoch besonders viele kleine und sehr kleine Firmen (Abbildung 4, rechts). Daher ist die durchschnittliche Firmenproduktivität geringer, obwohl mittlere und große Unternehmen in Italien genauso produktiv sind wie ihre deutschen und französischen Konkurrenten.

Abbildung 4

Zweitens gibt es in Italien besonders viele Firmen, in denen das gesamte Management aus der oder den Eigentümerfamilien stammt. Während Familienunternehmen – sprich Firmen, die in Familienbesitz sind und die oft einen CEO aus der oder den Eigentümerfamilien haben – im europäischen Vergleich üblich sind, ist das sogenannte „family management“ eine italienische Besonderheit, die für die kleinere Größe und daher insgesamt geringere Produktivität italienischer Firmen mitverantwortlich ist (Bugamelli et al 2018).

Drittens gibt es eine Reihe weiterer Rahmenbedingungen, die italienischen Firmen das Wachstum erschweren, darunter das langsame Justizsystem, abnehmende aber nach wie vor überdurchschnittliche Korruption und organisiertes Verbrechen, sowie die Qualität der öffentlichen Verwaltung, insbesondere auf der lokalen Ebene (siehe S. 29-37 unseres Papiers).

Der Blick auf die Unternehmensebene ist also hilfreich, doch auch er kann Italiens Stagnation nicht alleine erklären. Denn dieser Ansatz ist weitestgehend blind für Interaktionen zwischen makro- und mikroökonomischen Effekten. So ist bekannt, dass Arbeitsmärkte besser den Übergang aus niedrig- in höherproduktive Arbeit ermöglichen, wenn die Wirtschaft insgesamt expandiert (Bachmann et al. 2022) und dass Arbeitsmarktreformen während einer Rezession oft kontraproduktiv sind (Gehrke und Weber 2018). Grundsätzlich haben IWF-Forscherinnen festgestellt, dass Strukturreformen im Kontext schwacher Konjunktur weniger erfolgsversprechend sind und dass diese zusammen mit expansiver Geld- und Fiskalpolitik durchgeführt werden sollten (Bordon et al. 2016). Dies war in Italien nicht der Fall.

Ein Drama in zwei Akten

Wie könnte also eine Synthese dieser drei Erklärungen aussehen? Am besten, so scheint es uns, gelingt dies historisch, insbesondere mittels der Beschreibung von zwei Schlüsselmomenten.

Ein erster Schlüsselmoment war die Reformwelle der 1990er Jahre. Diese war ausgelöst durch die Erkenntnis, dass das Nachkriegswachstumsmodell erschöpft war und Italiens Wirtschaft international den Anschluss verlor (siehe Abbildung 2 rechts, die Entkoppelung in den 1980ern). Die Währungskrise im September 1992 verdeutlichte den Ernst der Lage. Die knappen Reformmehrheiten sowie der neoliberale Zeitgeist dieser Ära sorgten jedoch dafür, dass der Reformmix dieser Zeit doppelt inkohärent war. Mikroökonomisch haben verschiedene Strukturreformen gegenläufige Anreize gesetzt: So setzte die Privatisierung des Bankensystems und der verbesserte Schutz von Minderheitsaktionären Anreize, Firmen vor allem über einen Markt für Unternehmenskontrolle zu überwachen. Ineffiziente Firmen würden dann aufgekauft und umgekrempelt werden. Durch die Aufhebung des Verbots für Banken, Anteile an Nichtfinanzunternehmen zu halten sowie durch daraus resultierende Querbeteiligungen wurde genau dieser Mechanismus jedoch geschwächt. Das Ergebnis: schlechtes Management wird nur schwach kontrolliert. Ähnlich widersprüchlich war das Ergebnis der Arbeitsmarktreformen: Indem Arbeitsmärkte liberalisiert wurden, sollte eine Verschiebung von Arbeitskräften von weniger in mehr produktive Arbeitsplätze forciert werden. Dieselben Reformen nahmen jedoch Firmen die Anreize, in langfristiges Training und Produktivitätssteigerungen zu investieren, da Arbeitskräfte flexibler und günstiger wurden. Makroökonomisch wurden die diversen Strukturreformen mit harten Sparmaßnahmen kombiniert. Dies hat, wie wir heute wissen, ihre Effektivität ausgebremst.

Ein zweiter Schlüsselmoment war die Beibehaltung dieses Reformmix nach der Finanz- und Eurokrise. Obwohl die schlechten Ergebnisse dieses Ansatzes mittlerweile erkennbar waren (siehe zB De Cecco 2007), wurde am grundlegenden Rezept – liberalisierende Strukturreformen und Austerität – festgehalten. Im Gegensatz zur Reformwelle der 1990er Jahre scheint die Erklärung für dieses Festhalten weniger in der italienischen Innenpolitik^[3] und eher in der Architektur der Eurozone und den Beschlüssen der dortigen Entscheidungsträger zu liegen (Moschella 2017). Insbesondere hatte die italienische Politik und Verwaltung (rationalerweise) Angst vor dem Spread auf italienische Staatsanleihen, denen sie durch die Architektur der Eurozone ausgesetzt war. Da diese Märkte und die marktbestimmenden politischen Akteure in Berlin und Brüssel immer noch auf das Paradigma der 1990er Jahre setzten, musste die italienische Politik ein weiteres Jahrzehnt diesem Ansatz folgen, obwohl bereits ernsthafte Zweifel an ihm aufgekommen waren.

Das Ergebnis dieser zwei Schlüsselmomente ist, dass Italien Ende der 1990er in eine Stagnationsfalle geriet und aus dieser bis heute nicht entkommen ist. Dies war besonders schädlich, da genau in diesem Zeitraum die IT-Revolution ihr volles Ausmaß erreichte und durch die EU-Osterweiterung und den WTO-Beitritt Chinas industrielle Produktionsketten neu ausgerichtet wurden. Firmen wie Mercedes, VW oder Audi haben durch Teil-Auslagerung ihrer Produktion nach Osteuropa und durch IT-getriebene Koordinierung und Automatisierung Kosten senken können. Deutschland, Österreich und andere nord- und mitteleuropäische Nationen verknüpften sich zum Central European Manufacturing Core (Celi et al 2018). Damit konnten hochwertige Kerngeschäftsfelder in Deutschland gehalten und die Produktivität insgesamt gesteigert werden. Chinas härtere Konkurrenz konnte abgefangen werden, gleichzeitig war genug Finanzkraft da, um im chinesischen Markt zu investieren und davon zu profitieren. Ausgebremst durch die widersprüchlichen Reformen der 1990er konnte Italien diese Chancen nicht nutzen.  Dies schuf Pfadabhängigkeiten, die nun durch rein marktgesteuerte Investitionen schwer zu überwinden sind.

Was tun?

Was folgt aus dieser Analyse? Unser Papier ist diagnostisch. Es leistet nicht die schwierige Detailarbeit, die nötig wäre, um ein belastbares, neues und dem italienischen Kontext gerecht werdendes Reformprogramm zu entwickeln. Dennoch weist es in Richtung gewisser Grundsätze: Umfassende Strukturreformen scheinen nach wie vor erforderlich, jedoch sollte ihre Stoßrichtung neu gedacht werden. Anstelle von Wirtschafts- und Arbeitsmarktliberalisierung könnte die Stärkung und Verbesserung von Justiz, Verwaltung, und Anreizen für gutes Firmenmanagement^[4] in den Vordergrund rücken. Zweitens sollten die investitionshemmenden Fehler der letzten 30 Jahre vermieden werden, indem neue Strukturreformen in einen angemessenen Rahmen eingebettet werden. Dazu gehören Investitionen in Bildung, Energie, Gesundheit und Verkehrsinfrastruktur, wie bereits im Rahmen des NRRP anvisiert, sowie ein mindestens neutraler Fiscal Stance und eine nicht exzessiv bremsende Geldpolitik, mit der ein positiver Makrorahmen geschaffen wird. Drittens scheint eine neue Industriepolitik notwendig, um die Kern-Peripherie-Dynamik zu überwinden, die sich durch die verpasste IT-Revolution und das Entstehen des Central European Manufacturing Core aufgebaut hat. Vor diesem Hintergrund könnte der Ansatz einer positiven Konditionalität – d. h. die Verknüpfung von Bedingungen mit zusätzlichen Ressourcen, wie bei NextGenEU geschehen – vielversprechend sein. Dieser half Italien bereits, vergleichsweise gut durch die Corona-Krise zu kommen. Auf seine ersten Erfolge könnte man aufbauen.

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Fußnoten

[1] Das Papier ist auf Englisch. Eine deutsche Übersetzung wird in nächster Zeit folgen.

[2] Diese werden im Papier ausführlich auf S. 15-24 beschrieben.

[3] Wobei auch hier der europäische Kontext bereits in den 1990ern eine entscheidende Rolle spielte, jedoch eher als Instrument, das von innenpolitischen Akteuren strategisch eingesetzt wurde (siehe Dyson and Featherstone 1999)

[4] Dies bezieht sich insbesondere auf Reformen im Finanzmarkt. Traditionell gibt es zwei Mechanismen, die von der Finanzseite disziplinierend auf Firmenmanagements einwirken: Der Markt für Unternehmenskontrolle (wo dieser gut funktioniert führt schlechtes Management zu niedrigen Aktienkursen, die wiederum zu feindlichen Übernahmen einladen, im Rahmen derer das alte Management dann durch neues ersetzt wird) oder die Einflussnahme von Hausbanken. Diese beiden Mechanismen stehen in einem gewissen Spannungsverhältnis — Kontrolle durch Hausbanken setzt gut funktionierende Banken voraus und funktioniert besser, wenn dem Management feindlich gesonnene Aktionäre einfacher ignoriert werden können, was jedoch den “Markt für Unternehmenskontrolle”-Mechanismus ausbremst. In Italien scheint zurzeit keiner der beiden Mechanismen optimal zu funktionieren.

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Medien- und Veranstaltungsbericht 23.02.2023

• Erwähnungen und Zitate:

  • Am 02.02.23 sprachen Janek Steitz und Thomas Losse-Müller im Podcast 21Staatskunst über die Bedeutung öffentlicher Infrastruktur in der Klimatransformation, soziale Gerechtigkeit und besondere Aufgaben von Land und Kommunen bei den notwendigen Investitionen.

  • Am 14.02.23 wurde das Italienpapier von Max Krahé in der further reading Liste der Financial Times erwähnt.

  • Am 16.02.23 wurde Janek Steitz in The New Republic zum IRA zitiert.

  • Am 16.02.23 wurde Philippa in der SZ über die neue SPD-Kommission Steuern zitiert.

  • Am 20.02.23 wurde das Italienpapier von Max Krahé in Il Fatto Quotidiano erwähnt.

  • Am 21.02.23 wurde das Italienpapier von Max Krahé im EuroIntelligence Newsletter erwähnt.

  • Am 22.02.23 hat Kristina an der Berliner Charité eine Diskussion zu “Brauchen wir die Quoten Charité?” moderiert. Auf dem Panel waren Carla Eysel (Vorständin für Personal und Pflege der Charité), Anna Riecken (Bundesfamilienministerium), Martin Speer (HeforShe Botschafter).

• Veranstaltungen:
  • Für Kurzentschlossene: Heute Abend am 23.02.23 um 19 Uhr findet unser nächstes Open House Webinar mit Steffen Murau statt. Er stellt seinen 2022 erschienenen Artikel „International monetary hierarchy through emergency US-dollar liquidity: A key currency approach” vor und wir diskutieren über die Ursachen und die Struktur der Hierarchie im internationalen Währungssystem. Inwiefern und warum gilt: Euro schlägt britisches Pfund, Schweizer Franken türkische Lira, und der U.S.-Dollar sowieso alle? Zur Registrierung geht es hier.
  • Am 28.02.23 ist Philippa bei einem Hearing im EU-Parlament zu Gast. Das Thema ist „Review of the EU economic governance framework”. Hier kann die Sitzung live verfolgt werden.

Der Geldbrief ist unser Newsletter zu aktuellen Fragen der Geldpolitik und der Finanzmärkte. Über Feedback und Anregungen freuen wir uns und erbitten deren Zusendung an max.krahe[at]dezernatzukunft.org

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