Levi Henze, Janek Steitz

CO₂-Bepreisung macht Klimaschutz günstiger – so heißt es oft. Das ist volkswirtschaftlich richtig. Doch für die öffentlichen Haushalte trifft das allenfalls bedingt und erst in der mittleren Frist zu. Denn selbst bei hohen CO₂-Preisen verbleibt beim Bund bis 2030 eine große Finanzierungslücke von 111 Milliarden Euro. Der heutige Geldbrief erklärt, woran das liegt – und warum die tatsächliche Haushaltsbelastung dennoch stark von heutigen politischen Entscheidungen abhängt.

782 Milliarden Euro – so hoch beziffern wir den gesamten ungedeckten Finanzierungsbedarf für eine Modernisierung Deutschlands bis 2030 in unserer kürzlich veröffentlichten Studie. Der größte Posten fällt dabei mit 160 bis 256 Milliarden Euro (inklusive Länder und Kommunen) für das Einhalten des Emissionsbudgets an.^[1]

Die Spanne dieses Postens ist nicht zufällig so groß. Im Kontrast zu vergleichbaren Studien zu den fiskalischen Implikationen der Dekarbonisierung (etwa von IMK und IW oder vom BDI) bilden wir mit dieser Spanne ab, dass es mehrere Wege zum Erreichen der Klimaziele gibt. Insbesondere davon, wie stark in Zukunft auf die CO₂-Bepreisung gesetzt werden soll, hängt ab, wie groß die fiskalischen Mehrbedarfe für die Dekarbonisierung sind.

Zwei Erkenntnisse ergeben sich aus einer vertieften Analyse der Spanne. Erstens lassen sich in der kurzen Frist die Mehrbedarfe auch durch höhere CO₂-Preise nicht nennenswert reduzieren. Sowohl in unserem Hoch- als auch in unserem Niedrigpreisszenario fallen für 2025 und 2026 Mehrbedarfe von grob 30 Milliarden Euro pro Jahr an. Zweitens: In der mittleren Frist hingegen – bis 2030 – kann ein höherer CO₂-Preis die fiskalischen Zusatzbedarfe signifikant reduzieren. Am Ende unseres Projektionshorizonts fällt der jährliche Mehrbedarf im Hochpreisszenario auf nur 3 Milliarden Euro, während er im Niedrigpreisszenario bei über 30 Milliarden verbleibt.

Beides halten wir für entscheidende Erkenntnisse: Die aktuelle Haushaltskrise bedroht das Erreichen der Klimaziele – dennoch muss Klimaschutz in der mittleren Frist keine substanzielle Mehrbelastung für die öffentlichen Haushalte sein.

Szenarioanalyse mit unterschiedlichen CO₂-Preisen

Unsere Betrachtung der fiskalischen Mehrbedarfe für Dekarbonisierung beruht auf einem Szenario mit hohen CO₂-Preisen und einem mit niedrigen. Die von uns ermittelten Zusatzbedarfe sind jene öffentliche Mittel, die sich über die Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung nicht decken lassen.

Im Niedrigpreisszenario erreicht der Preis im Emissionshandel für Energie und Industrie (EU-EHS 1) bis 2030 nur 124 Euro pro Tonne, im Hochpreisszenario dagegen 225 Euro.^[2] Für den zweiten europäischen Emissionshandel für Gebäude und Verkehr (EU-EHS 2) unterstellen wir im Niedrigpreisszenario 88 Euro pro Tonne, im Hochpreisszenario 197 Euro. Im bald durch den EU-EHS 2 abzulösenden nationalen Emissionshandel für Gebäude und Verkehr liegt dieser Preis derzeit bei 45 Euro pro Tonne. Umgerechnet ergäben sich Mehrkosten für Brennstoffe von etwa 1 Cent pro Kilowattstunde für Erdgas und 12 Cent pro Liter Benzin im Niedrigpreisszenario. Im Hochpreisszenario sind die Preisaufschläge mit 3 Cent für Erdgas und 39 Cent für Benzin deutlich höher.

Vergleichen wir zunächst die Gesamtbedarfe zwischen den Szenarien, also die nötigen öffentlichen Ausgaben ohne Berücksichtigung der Einnahmen (siehe Abbildung 1, hier nur Bund und exklusive Bahn und ÖPNV). Es zeigt sich, dass diese Bedarfe unabhängig vom Szenario annähernd konstant jährlich 50 bis 60 Milliarden Euro ausmachen.  

Dies hat zwei Ursachen. Erstens machen hohe CO₂-Preise emissionsarme Alternativen günstiger und senken so die Förderbedarfe für den Bund. Zweitens steigen aber die notwendigen Ausgaben für die Kompensation des CO₂-Preises in Form eines Klimagelds oder vergleichbarer Maßnahmen. Beide Dynamiken versuchen wir in unserer Studie so plausibel wie möglich zu berücksichtigen.

Abbildung 1

Im Ergebnis schrumpft beim Hochpreisszenario der Zusatzbedarf des Bundes (also jene Gesamtausgaben, die nicht durch Einnahmen aus dem Emissionshandel gedeckt sind) von rund 30 Milliarden im nächsten Jahr auf 3 Milliarden im Jahr 2030. Im Niedrigpreisszenario bleibt der Zusatzbedarf hingegen mit 30 bis 35 Milliarden Euro nahezu konstant.

Mittelfristige Einsparungen: EE-Förderung, Industrietransformation, Wärmewende

Die wesentlichen Ausgabenblöcke, die stark vom CO₂-Preis abhängen, sind die Förderungen für erneuerbare Energieerzeugung, für die Industrietransformation und für die Dekarbonisierung des Gebäudesektors. Da die EEG-Förderung vom Erlös der Anlagen auf dem Strommarkt abhängt, sinkt hier im Hochpreisszenario die Belastung für den Staatshaushalt von 15 auf 6 Milliarden Euro bis 2030. Kurz- und mittelfristig absehbare Umstellungen der Förderung bleiben hier unberücksichtigt, denn die mittelfristigen Ausgabenbedarfe sind vornehmlich durch bestehende Anlagen bedingt, bei denen eine Anpassung der Förderung nur sehr begrenzt möglich ist.^[3]

Um die Förderbedarfe für die Industrietransformation abzuschätzen, berechnen wir eine Wirtschaftlichkeitslücke der energieintensiven Industrien in Abhängigkeit vom CO₂-Preis. Diese Lücke muss durch Förderung geschlossen werden: Im Hochpreisszenario sind das bis 2030 etwa 13 Milliarden Euro, im Niedrigpreisszenario etwa 17 Milliarden.^[4] Die kürzlich eingeführten Klimaschutzverträge koppeln die Förderhöhe auf genau diese Weise an den CO₂-Preis. Dass sich die Wirtschaftlichkeitslücke in der Industrie dennoch nur langsam schließen lässt, hat auch damit zu tun, dass die Industrie derzeit noch keinen CO₂-Preis bezahlt. Erst mit der Einführung des europäischen Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) wird die kostenfreie Zuteilung von Emissionszertifikaten an die Industrie stetig abgeschmolzen, was auch den Förderbedarf senkt.^[5]

Abbildung 2

Der letzte große Ausgabenblock, bei dem sich mittelfristig mithilfe des CO₂-Preises Einsparungen ergeben, ist der Sektor Wärme. Auch hier wenden wir eine Betrachtung der Vermeidungskosten an: Da bei einem höheren CO₂-Preis die Sanierung und der Wechsel der Heizung wirtschaftlich werden, sinken die Fördersätze im Hochpreisszenario, während sie im Niedrigpreisszenario konstant bleiben müssen, um die gleiche Emissionsminderung zu erzielen. Damit sinkt das Fördervolumen für Sanierungen, Heizungswechsel und Fernwärmenetze im Hochpreisszenario von 24 auf 16 Milliarden im Jahr 2030.^[6]

Über alle drei Ausgabenblöcke (Erneuerbare Energien, Industrie und Gebäude) summiert, ergeben sich damit Einsparungen im Hochpreisszenario von knapp 40 Milliarden Euro (zur Gesamtübersicht siehe Abbildung 2).

Ausgleich der CO₂-Preisbelastungen: Historisch eine Tatsache

Diesen Minderausgaben stehen allerdings Mehrausgaben in annähernd gleicher Höhe gegenüber. Denn je stärker die Lebenshaltungskosten für Haushalte und Unternehmen bei Strom, Heizen und Mobilität zunehmen, desto höher ist der Entlastungsbedarf. Im gesamten Betrachtungszeitraum ist deshalb in unseren Szenarien ein Entlastungsvolumen von 35 beziehungsweise 70 Milliarden Euro angesetzt, was jeweils der Hälfte der Einnahmen aus dem Emissionshandel für Wärme und Verkehr (BEHG und EU-EHS 2) entspricht. Damit lassen sich im Jahr 2030 etwa 155 bis 410 Euro pro Haushalt und Jahr an Entlastungszahlungen verwirklichen. Konzentriert auf die Hälfte der Haushalte mit den niedrigsten Einkommen ließe sich die Nettobelastung in beiden Szenarien für alle Haushalte auf unter 2 Prozent des Haushaltseinkommens reduzieren.

Abbildung 3

Diese Annahmen zu Kompensationszahlungen begründen wir wie folgt. Zum einen zeigt die Akzeptanzforschung, dass eine hälftige Aufteilung bei der Mittelverwendung aus der CO₂-Bepreisung bei Bürger:innen sehr beliebt ist. Da der Zweck einer Kompensationszahlung unter anderem die Erhöhung der Akzeptanz für Belastungen durch Klimaschutz ist, erscheint dies plausibel. Für das Jahr 2026 soll nach Planung der Bundesregierung ein entsprechender Auszahlungsmechanismus für Direktzahlungen an Haushalte zur Verfügung stehen. Dies ist über die Ampelkoalition hinaus ein politisch geteiltes Vorhaben: Auch die CDU sieht Kompensationen in ihrem Grundsatzprogramm vor.

Historisch betrachtet ist die Kompensation der CO₂-Bepreisung beinahe eine politische Notwendigkeit. Die ab 2022 erfolgte öffentliche Finanzierung der EEG-Umlage ist dabei ein prominentes Beispiel, mit dem pragmatisch eine breite Entlastung von den durch Klimapolitik gestiegenen Lebenshaltungskosten erzielt werden sollte. Ein ähnliches Ziel wurde mit der Anpassung der Pendlerpauschale verfolgt. Zuletzt wurde auch die Strompreiskompensation bis 2030 verlängert, die energie- und exportintensive Unternehmen von den finanziellen Belastungen durch den EU-EHS 1 befreit. Diese berücksichtigen wir in unserer Schätzung direkt, wodurch im Hochpreisszenario ein zusätzlicher Finanzierungsbedarf von 8 Milliarden Euro entsteht.

Der Haushalt erdrosselt das Klimaziel – und wie sich das ändern ließe

Unser Fazit: Klimaschutz könnte haushaltsschonender gestaltet werden, indem die CO₂–Bepreisung in Zukunft eine größere Rolle spielt und die europäischen Emissionshandelssysteme gestärkt werden. Das bedeutet nicht, dass wir Preispfade wie im Hochpreisszenario für realistisch oder wünschenswert halten. Auch ob sie mehrheitsfähig wären, ist unklar. Vielmehr wollen wir ein robustes Grundverständnis für die fiskalische Dimension der Klimapolitik entwickeln und vermitteln. Es sticht dabei hervor, dass die andauernde Haushaltskrise akut das Erreichen der Klimaziele gefährdet, denn vor 2030 verbleiben auch bei hohen CO₂-Preisen erhebliche Zusatzbedarfe.

Wie diese zeitkritischen öffentlichen Zusatzbedarfe im Rahmen der Schuldenbremse finanziert werden könnten, skizzieren wir in einem begleitenden Papier: Über finanzielle Transaktionen ließe sich eine Streckung der Milliardenbedarfe für Klimaschutz erreichen. Doch es ist wichtig, hier an die gesamten Zusatzbedarfe von 782 Milliarden zu erinnern. Ob selbst eine gestreckte Finanzierung von Klimaschutz ohne eine Grundgesetzreform, signifikante Mehreinnahmen oder kontroverse Umschichtungen möglich ist, darf bezweifelt werden. Es ist eng – zu eng – im Bundeshaushalt, um Deutschland umfassend zu modernisieren.

Unsere Leseempfehlungen:

• Ein Aspekt, den wir in der Abschätzung der Finanzierungsbedarfe nur streifen konnten, sind die sozialen Folgen der Dekarbonisierung im Gebäudesektor. Eine neue Studie des Öko-Instituts macht hier umfangreiche Vorschläge, wie die Wärmewende in Mietwohnungen sozial gerecht funktionieren kann.
• Nicolas Koch und Maximilian Amberg können im Ariadne D-Ticket Impact Tracker methodisch robust zeigen, dass das Deutschlandticket bereits 6,7 Millionen Tonnen CO₂-Emissionen eingespart hat – eine Maßnahme, die wir wegen stark divergierender Auffassungen unter Fachleuten ebenfalls nur streifen konnten.
• Die Soziologen Thomas Lux und Linus Westheuser zeigen in einem neuen Forschungsprojekt was ein Verlust von Klassenbewusstsein mit dem Aufstieg der radikalen Rechten in Arbeiter:innenmilieus zu tun hat.

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Fußnoten

[1] Zu beachten ist hier, dass die ungedeckten Bedarfe für Bahn und ÖPNV hier nicht berücksichtigt sind. Wir behandeln diese in unserer Studie gesondert, weil sie haushälterisch nicht durch die Einnahmen des CO2-Preises gedeckt werden sollen, sondern im Verkehrsetat angesiedelt sind. Würden wir die hier bestehende Finanzierungslücke hinzurechnen, würden sich die Zusatzbedarfe für Klimaschutz noch einmal um 100 Milliarden auf 260 bis 356 Milliarden erhöhen.

[2] Zum Vergleich: Im bisherigen Jahresverlauf bewegte sich der Preis in etwa zwischen 60 und 80 Euro mit derzeit fallender Tendenz.

[3] Im Zuge der europäischen Strommarktreform muss die Förderung der erneuerbaren Energieerzeugung spätestens ab dem Jahr 2027 mit einer Erlösabschöpfung kombiniert werden. Das bedeutet, dass bei hohen Strompreisen die Anlagenbetreiber Zahlungen leisten müssen, anstatt Förderung zu erhalten. Die genaue Ausgestaltung in Deutschland ist allerdings derzeit noch unklar, ebenso was dies für die Fördervolumina bedeuten wird.

[4] Wir aggregieren hier jeweils die kostengünstigsten Umstellungen auf klimaneutrale Produktion in den betroffenen Sektoren (Stahl, Aluminium, Chemie und Zement), um das Emissionsbudget im jeweiligen Jahr zu erreichen.

[5] Unser Ansatz geht hier von einer konstanten Produktion in der energieintensiven Industrie aus, was wir langfristig wegen höherer relativer Energiekosten in einer dekarbonisierten Welt nicht für realistisch halten. In diesem Sinne handelt es sich bei der angesetzten Wirtschaftlichkeitslücke um einen Maximalbetrag. Allerdings wird die reale Förderung selbst mit Klimaschutzverträgen neben der Wirtschaftlichkeitslücke auch Risikoaufschläge der investierenden Unternehmen decken müssen, was die benötigten öffentlichen Mittel erhöht.

[6] Diese Annahmen decken sich bewusst nicht mit der aktuellen Fördersystematik, die im Zuge des Gebäudeenergiegesetzes beschlossen wurde. Da hier – anders als bei der EEG-Förderung – keine Langzeitverpflichtungen für den Bund entstehen kann das Fördervolumen jedoch bereits relativ kurzfristig angepasst werden. Die Vergangenheit hat gezeigt, dass bei dieser Förderung häufig nachjustiert wird, weshalb weitere Anpassungen nicht unrealistisch erscheinen.

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Medien- und Veranstaltungsbericht 10.10.24

• Medienerwähnungen und Auftritte
  
  • Am 22.09.24 wurden im Sunday Wrap von UniCredit unsere Studien „Was kostet eine sichere, lebenswerte und nachhaltige Zukunft?“ und „Wie wir die Modernisierung Deutschlands finanzieren“ erwähnt.
  • Am 22.09.24 wurde die Buchvorstellung von Philippa Sigl-Glöckners bei Table.Berlin erwähnt.
  • Am 24.09.24 war Philippa Sigl-Glöckner beim Table Today Podcast im Interview und hat über ihr neues Buch, die Schuldenbremse und die aktuelle Finanzpolitik gesprochen.
  • Am 24.09.24 wurde Dr. Florian Schuster in MDR Sachsen zur Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur interviewt.
  • Am 25.09.24 hat Philippa Sigl-Glöckner ihr Buch „Gutes Geld – Wege zu einer gerechten Gesellschaft“ in der taz Kantine vorgestellt. Moderiert wurde die Veranstaltung von Micky Beisenherz.
  • Am 26.09.24 erschien im Spiegel ein Interview mit Philippa Sigl-Glöckner über die Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur.
  • Am 27.09.24 war Philippa Sigl-Glöckner für ein Interview im Podcast „Geld für die Welt“ von Maurice Höfgen zu Gast. Sie sprechen über ihr neues Buch, die Schuldenbremse, die Wirtschaftskrise und wie gute Finanzpolitik aussehen könnte. Das Interview gibt es auch bei Youtube.
  • Am 30.09.24 veröffentlichte Philippa Sigl-Glöckner einen Gastbeitrag in der Wirtschaftswoche und argumentierte, warum die Schuldenbremse ökonomisch schlecht funidert ist und für unerwünschte Effekte sorgt.
  • Am 01.10.24 war Philippa Sigl-Glöckner im Interview bei der Wirtschaftswoche über eine nachhaltige Finanzpolitik.
  • Am 05.10.24 wurde Philippa Sigl-Glöckners Buch im Podcast „Der Salon – Die Neuen Zwanziger“ besprochen.
  • Am 07.10.24 hat Philippa Sigl-Glöckner beim Forum New Economy mit Dr. Stefan Kolev zum Thema „Wofür Geld da ist – eine Frage des politischen Willens?“ diskutiert.
  • Am 08.10.24 sprach Dr. Florian Schuster bei Steuermythen über die Finanzierung der Modernisierung (Studie) und welche Ansätze dazu im Bundeshaushalt 2025 verfolgt werden.
  • Am 08.10.24 hielt Dr. Max Krahé einen Vortrag beim VDMA zum Thema Zeitenwende und Zukunft der deutschen Handels- und Geopolitik.
  • Am 09.10.24 war Philippa Sigl-Glöckner in der phoenix Runde zu Gast zum Thema „Schrumpfen statt Wachsen – Deutschlands Wirtschaft in der Krise“. Mit in der Sendung waren Ursula Weidenfeld, Wirtschaftsjournalistin und Autorin, Prof. Michael Hüther, Direktor Institut der Deutschen Wirtschaft und Hans-Jürgen Völz, Chefvolkswirt Bundesverband mittelständische Wirtschaft (BVMW).

• Veranstaltungen
  
  • Am 14.10.24 nimmt Philippa Sigl-Glöckner an einer Paneldiskussion beim 108. Internation Business Cycle Forum des IfW Kiel teil. Es wird diskutiert welche Auswirkungen Protektionismus, Resilienz und globale Veränderungen für die deutsche und die Weltwirtschaft haben. Weitere Teilnehmende sind Adam Posen (President, Peterson Institute of International Economics), Katrin Kamin (Senior Director, Government Affairs, Siemens AG), Dirk Klaasen (Deputy Director International Trade Policy and Economic Governance Department, Dutch Ministry of Foreign Affairs) und Karl-Heinz Paqué (Chairman, Bord of Directors, Friedrich Naumann Foundation). Hier geht es zur Anmeldung.
  • Am 14.11.24 ist Philippa Sigl-Glöckner bei einer Podiumsdiskussion zur Schuldenbremse. Ein Jahr nach dem Haushaltsurteil des Bundesverfassungsgerichts am 15.11.23 diskutieren Prof. Dr. Dr. h.c. Lars P. Feld (Walter Eucken Institut Freiburg), Prof. Dr. Christian Waldhoff (HU Berlin), Philippa Sigl-Glöckner (Dezernat Zukunft) und Prof. Dr. Alexander Thiele (BSP Berlin). Zur Anmeldung geht es hier.

Der Geldbrief ist unser Newsletter zu aktuellen Fragen der Wirtschafts- Fiskal- und Geldpolitik. Über Feedback und Anregungen freuen wir uns. Zusendung an levi.henze[at]dezernatzukunft.org

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