Florian Schuster, Philippa Sigl-Glöckner

Die Schuldenbremse feiert Geburtstag – und wir machen ihr ein Geschenk: Wir bringen sie in Einklang mit der Schuldenquote in den EU-Fiskalregeln. Denn anders als die Schuldenbremse, die Schulden für den Aufbau staatlichen Vermögens erlaubt, schaut die Schuldenquote nur auf den Bruttoschuldenstand und ist blind gegenüber dem Staatsvermögen. In einem neuen Policy Paper, das dieser Geldbrief zusammenfasst, schlagen wir alternativ eine Nettoschuldenquote vor, die einen Teil des liquiden staatlichen Finanzvermögens mit den Schulden verrechnet und der plausiblere Indikator für Schuldentragfähigkeit ist.

Diese Woche sagen wir: Happy birthday, Schuldenbremse! Vor 15 Jahren am 29. Mai 2009 verabschiedete der Bundestag die entsprechende Grundgesetzänderung. Die neue Schuldenregel sollte sicherstellen, dass die deutsche Finanzpolitik im Einklang mit den europäischen Fiskalregeln stand. Die bekannteste von ihnen: das Schuldenkriterium, nach dem der Staatsschuldenstand maximal 60 Prozent des BIP betragen soll. Wir zeigen in diesem Geldbrief, dass sich die beiden Regeln – Schuldenbremse und Schuldenquote – an einer entscheidenden Stelle widersprechen. Am Ende machen wir der Schuldenbremse ein Geburtstagsgeschenk: die Auflösung dieses Widerspruchs.

Die Schuldenbremse kennt Finanzvermögen, die Schuldenquote nicht

Worin besteht der Widerspruch? Um ihn zu verstehen, muss man zunächst auf die Staatsbilanz schauen. Die Staatsbilanz umfasst wie jede Bilanz zwei Seiten, die Aktiv- und die Passivseite. Auf der Aktivseite stehen alle Vermögensgegenstände, die der Staat besitzt, also Straßen, Schulen, Aktienbestände, vergebene Darlehen etc. Auf der Passivseite finden sich vor allem die Staatsschulden. Schuldenbremse und Schuldenquote ähneln sich darin, dass sie beide auf die Passivseite der Staatsbilanz schauen.

Beim Blick auf die Aktivseite der Staatsbilanz laufen sie allerdings auseinander. Die Schuldenbremse kennt sogenannte finanzielle Transaktionen und rechnet sie nicht auf die Neuverschuldungsgrenze an.^[1] Bei finanziellen Transaktionen steht der Kreditaufnahme ein Vermögenszuwachs gegenüber, sodass sich das staatliche Finanzvermögen netto nicht verändert. Wenn der Staat also z. B. der Deutschen Bahn Kapital zur Verfügung stellen will, kann er Anleihen ausgeben und seine Einnahmen daraus über ein Darlehen oder Eigenkapital an die Bahn weitergeben – ohne dass das den Kreditspielraum unter der Schuldenbremse einschränkt.^[2] Denn der zusätzlichen Verschuldung steht ein Vermögensaufwuchs gegenüber. Die Schuldenquote dagegen ist blind gegenüber staatlichem Vermögen und misst lediglich die Höhe der Verbindlichkeiten, was sie zu einer Bruttoschuldenquote macht.

Das gibt der Politik den Anreiz, die Aufnahme von Krediten möglichst zu vermeiden. Denn jeder aufgenommene Kredit erhöht den Bruttoschuldenstand und rückt ihn näher an oder über die 60-Prozent-Grenze hinaus – ganz gleich, ob er einen Zuschuss in die Rentenkasse, neue Schienentrassen oder eine Unternehmensbeteiligung finanziert. Aus finanzwissenschaftlicher Perspektive ist eine solche Finanzpolitik unplausibel, denn es gibt gute Gründe dafür, ökonomisch sinnvolle und vermögensaufbauende Investitionen mit Krediten zu finanzieren. Die Schuldenbremse schafft mittels finanzieller Transaktionen dafür Spielraum, die Bruttoschuldenquote in den europäischen Fiskalregeln nicht. Um das zu ändern, schenken wir der Schuldenbremse zum Geburtstag einen Indikator, der die Bruttoschuldenquote ablösen könnte.

Unser Geburtstagsgeschenk: die Nettoschuldenquote

Die Nettoschuldenquote ergibt sich, wenn man das staatliche Vermögen von seinen Verbindlichkeiten abzieht. So identifiziert man den Teil des Schuldenstands, der nicht durch Aktiva in der Staatsbilanz gedeckt ist. Für eine umfassende Betrachtung würde man dabei sämtliche Vermögensgegenstände des Staates inklusive Straßen, Schulen und zukünftiger Steuereinnahmen berücksichtigen. Eine konservativere Herangehensweise bezieht nur Finanzwerte ein, da diese im Zweifel veräußerbar sind. Möchte man ganz besonders vorsichtig an die Sache herangehen, bezieht der Schuldenstand nur vergebene Kredite mit ein. Denn im Gegensatz zur Aktie verändert sich der Nennwert des Kredits ja nicht über Zeit. Eurostat und der Internationale Währungsfonds (IWF) machen es genau so: Sie berechnen die Nettoschuldenquote nur auf Basis eines Teils des staatlichen Finanzvermögens, das zu Nennwert oder Marktpreisen bewertet wird. Dabei werden nur solche Vermögensgegenstände betrachtet, die in Schuldtiteln angelegt sind.

Abbildung 1

Wie Abbildung 1 zeigt, ist im Fall des deutschen Staats der größte Teil dieser Aktiva – immerhin gut 10 Prozent des BIP – in Bargeld und Einlagen investiert. Dahinter verbergen sich vor allem die Guthaben des Bundes bei der Bundesbank oder der Kommunen bei anderen Kreditinstituten (also deren Schulden gegenüber dem Staat), die zum Liquiditätsmanagement im Haushaltsvollzug genutzt werden. Mit etwas Abstand folgen vom Staat vergebene Kredite, z. B. durch die KfW treuhänderisch verwaltete Darlehen an Unternehmen und private Haushalte für Wohnungsbau, Bildungswege oder ländliche Entwicklung. Außerdem hält der Staat Anleihen. Insbesondere der Bund verfügt neben Anleihen privater Emittenten über einen beträchtlichen Eigenbestand an Bundesanleihen. Mit diesem handelt er, um günstige Kursentwicklungen auszunutzen, oder dafür sorgt, dass ausreichend Anleihen im Umlauf .^[3] Dieser Eigenbestand zählt aber bereits nicht zur Bruttoschuldenquote. Nur tatsächlich sich im Umlauf befindende Staatsanleihen sind eingeschlossen.

Abbildung 2

Bereinigt man die Bruttoschulden um den Gesamtwert dieser Vermögenswerte (ohne den Eigenbestand an Bundesanleihen), erhält man für 2023 eine Nettoschuldenquote von 47 Prozent. Sie liegt damit deutlich niedriger als die Bruttoschuldenquote (siehe Abbildung 2) und noch dazu signifikant unter dem Maastricht-Kriterium von 60 Prozent. Der Nettoschuldenindikator ist zudem finanzwissenschaftlich plausibler als die herkömmliche Brutto-Variante. Er betrachtet nur die für die Schuldentragfähigkeit tatsächlich relevante Höhe der Schulden. Denn das gegengerechnete staatliche Vermögen mindert die effektive Schuldenlast. Beispielsweise stehen seine liquiden Guthaben jederzeit zur Tilgung fällig werdender Anleihen zur Verfügung. Wer also die tatsächliche Verschuldungssituation des Staates messen möchte, sollte auf die Nettoschuldenquote schauen – und die liegt in Deutschland gerade bei 47 Prozent.

Zum Geburtstag wiedervereint

Würde man die Brutto- durch die Nettoschuldenquote ablösen, stünden die Schuldenbremse und das europäische Schuldenkriterium zumindest ein bisschen mehr in Einklang. Beide würden Staatsschulden, die aufgenommen werden, um Geld auf das Konto des Bundes zu legen oder Kredite auszugeben, ignorieren.

Wir sind keine Juristen, aber in der relevanten EU-Verordnung zur Definition der Schuldenquote heißt es bereits, dass Bruttoschulden mit finanziellen Gegenwerten zu verrechnen sind.^[4] Dazu ist die Idee einer Nettoschuldenquote alles andere als neu. Bereits 1991 in den Vertragsverhandlungen hielten die Experten eine Nettoschuldenquote für sinnvoller als die Bruttoschuldenquote; sie scheiterte lediglich daran, dass man sich nicht auf eine Definition einigen konnte.^[5] Diese Definition gibt es heute aber. Die Nettoschuldenquote wird von Eurostat und IWF offiziell ausgewiesen und ist in anderen Ländern, z. B. im Vereinigten Königreich und Neuseeland, längst der zentrale Indikator der Fiskalregeln. Es wäre höchste Zeit, sie auch in Deutschland und der EU zu verwenden – und der Schuldenbremse damit ein großes Geburtstagsgeschenk zu machen.

Zum Policy Paper geht es hier entlang.

Unsere Leseempfehlungen:

• Im Vereinigten Königreich ist die Nettoschuldenquote bereits ein etablierter Indikator im dortigen Fiskalregelwerk. Eine detaillierte Übersicht über den britischen Netto-Indikator und Optionen für eine Weiterentwicklung geben Hughes et al. (2019).
• Auch der IWF hat sich bereits 2018 mit dem Konzept des öffentlichen Nettovermögens beschäftigt und dazu umfangreiches Datenmaterial und empirische Analysen bereitgestellt. Wer über die Nettoschuldenquote hinausdenken möchte, dem sei der Fiscal Monitor 2018
• Und wer einfach mal einen genaueren Blick in das Vermögen des Bundes werfen möchte, wird in der Vermögensrechnung des Bundes 2022 fündig.

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Fußnoten

[1] Bundesministerium der Finanzen (2022a)

[2] Die Möglichkeit einer finanziellen Transaktion hat man bei der Kapitalerhöhung der Bahn im Rahmen der Einigung zum Bundeshaushalt 2024 jedoch nicht genutzt. Stattdessen verkaufte man zu ihrer Finanzierung vom Bund gehaltene Aktien von Post und Telekom.

[3] Bundesministerium der Finanzen (2022b)

[4] Artikel 1 (5) Verordnung Nr. 479/2009

[5] Jenkinson (1991)

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Medienbericht 30.05.2024

• Medienerwähnungen und Auftritte 
  • Am 15.05.24 hat Felix zusammen mit Fiscal Future einen Workshop über die Reformoptionen der Schuldenregeln und den öffentlichen Finanzierungsbedarf auf der zweiten Konferenz des Sozialklimarates gehalten.
  • Am 18.05.24 wurde Philippa in den Badischen Neusten Nachrichten zur Reform der Schuldenbremse zitiert.
  • Am 21.05.24 wurde Philippa bei mdrWissen zur Finanzierung der Verkehrswende zitiert.

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