JOHANNA SCHIELE; HANNS KOENIG

Klimapaket und Klima-Experten

Am 20. September verabschiedete das eigens dafür gegründete „Klimakabinett“ das „Klimapaket“: einen sektorübergreifenden Vorschlag, wie Deutschland gedenkt, seine 2030-Klimaziele (eine Emissionsreduktion von 55% ggü. 1990) einzuhalten. Das Paket wurde und wird von Opposition, Teilen der Regierungsparteien und der Klimabewegung als zu wenig ambitioniert und konkret kritisiert.

Aber wer hat zu dem Thema eigentlich die Deutungshoheit? Es liegt in der Natur der Sache, dass die Opposition die Regierung kritisiert—jedoch wird hier Parteipolitik mit einem komplexen Sachthema vermischt. So ist es schwierig für den einzelnen Bürger nachzuvollziehen, wo das Paket am Ende sinnvolle Vorschläge macht und wo nicht. Wäre es da nicht hilfreich, ein unabhängiges Expertengremium zu haben, das die Klimapolitik bewertet? Natürlich—aber: auf die Ausgestaltung kommt es an.

Der jetzige Vorschlag hat Schwächen

Das Klimapaket schlägt bereits einen Expertenrat vor: „Die Bundesregierung wird die Einhaltung der Klimaziele 2030 insgesamt und die Fortschritte in den einzelnen Sektoren jährlich genau ermitteln und durch einen externen Expertenrat begleiten lassen. So schafft die Bundesregierung Objektivität über die Erreichung der Klimaziele“ (Seite 21).

Der Referentenentwurf des Klimaschutzgesetzes vom 4.10. konkretisiert die Umsetzung: die fünf Mitglieder der „Expertenkommission für Klimafragen“ (so der offizielle Name, den wir folgend für den Regierungsvorschlag verwenden) werden für fünf Jahre durch die Bundesregierung ernannt. Sie sollen Expertise aus den Bereichen Klimawissenschaften, soziale Fragen, Umweltwissenschaften, Nachhaltigkeit und Wirtschaftswissenschaften vereinen. Die Expertenkommission wird von der Regierung hinsichtlich der Einhaltung jährlicher Emissionsbudgets befragt, bewertet Sofortmaßnahmen, falls Klimaziele verfehlt werden und wird bei der Ausarbeitung künftiger Klimaschutzprogramme konsultiert.

Wir bekommen also eine Expertenkommission für Klimafragen—allerdings eine, die durch ihren Besetzungsmechanismus höchstwahrscheinlich regierungsnah sein wird. Zudem kann sie gemäß dem Entwurf des Klimaschutzgesetzes nicht eigenständig tätig werden, sondern nur, wenn sie von der Regierung befragt wird. Sie ist also Teil der fehlerbehafteten deutschen Klimaschutzarchitektur (dazu unten mehr), und kann nicht auf Eigeninitiative Verbesserungsvorschläge einbringen—wenn sie das im Lichte ihrer zweifelhaften Unabhängigkeit denn überhaupt wollte.

Geht das nicht besser? Ein Blick ins Vereinigte Königreich zeigt wie: dort überwacht seit 2008 das Committee on Climate Change (CCC) die Einhaltung von CO₂-Budgets. Das CCC bewertet, ob verabschiedete Maßnahmen reichen, um künftige Budgets einzuhalten und schlägt im Zweifelsfall zusätzliche Maßnahmen vor. Die Bundesregierung täte gut daran, sich bei der Einsetzung der geplanten Expertenkommission am britischen CCC zu orientieren, und daraus ein deutsches Klimaschutzkomitee zu machen.

Das britische Committee on Climate Change

Das CCC ist ein unabhängiges Beratergremium der britischen Regierung, bestehend aus acht Mitgliedern mit unterschiedlichen fachlichen Expertisen: Klimawissenschaften sind ebenso vertreten wie die Naturwissenschaften, die Volkswirtschaftslehre, Verhaltenswissenschaften oder die Privatwirtschaft.[1]

Das CCC hat eine Doppelrolle: Zum einen überwacht es die Einhaltung der britischen Emissionsziele.[2] In diesem Sinne ähnelt es der in Deutschland vorgeschlagenen Expertenkommission. Zum anderen forscht es jedoch, welche CO₂-Ziele sinnvoll wären und macht Regierung und Zivilgesellschaft Vorschläge, wie die Ziele zu erreichen sein könnten.[3] Damit ist das CCC keine rückwärtsgerichtete Organisation, sondern schaut der Regierung regelmäßig auf die Finger, ob ihre Politik in Zukunft hinreichend ambitioniert ist.

Das CCC hört ein breites Spektrum an Experten und Organisationen an, beauftragt Studien und verfasst eigene Berichte, zuletzt einen vielbeachteten Report, wie das Vereinigte Königreich bis 2050 CO₂-neutral werden kann. Im Laufe der Jahre ist es zu einer überparteilich respektierten Anlaufstelle für klimapolitische Expertise geworden. In seiner Arbeit wird das CCC durch einen Stab von ca. 30 Mitarbeitern unterstützt.

Lektionen aus der britischen Erfahrung

Langfristige Minderungspfade durch CO₂-Budgets in verdauliche Happen aufteilen

Die Bundesregierung verfolgt bisher den Ansatz, langfristige CO₂-Ziele für bestimmte Jahre zu setzen: so sollen bis 2020 die Emissionen 40% unter das Niveau von 1990 sinken, bis 2030 um 55%, bis 2040 um 70% und bis 2050 um 80% bis 95%. Dieser Ansatz hat zwei Probleme: Erstens lädt er zu dem Fehlschluss ein, dass es in der Klimapolitik um die Erreichung bestimmter Zielmarken gehe. Das ist falsch. Weil Klimagase langlebig sind, geht es um die kumulativ ausgestoßenen Emissionen. Der Pfad bis 2030 ist mindestens genauso wichtig wie die Zielmarke in 2030.[4] Zweitens unterstützt er die bisherige Tendenz, die Dinge auf die lange Bank zu schieben. Als klar wurde, dass Deutschland sein 2020-Klimaziel nicht erreichen wird, wurde die Debatte erfolgreich auf das 2030-Klimaziel verlagert. Auf Zielverfehlungen in der nahen Zukunft wird durch Zielverschärfungen in der weiteren Zukunft reagiert, mit der sich dann künftige Bundesregierungen beschäftigen dürfen.

Großbritannien verfolgt einen anderen Ansatz: dort schlägt das CCC fünfjährige CO₂-Budgets vor, die durch Gesetzgebung des Parlaments bindend werden. Das CCC selbst kann also keine verbindlichen Vorgaben machen—dies kann nur das Parlament—, hat aber erhebliche Autorität: Die vorgeschlagenen CO₂-Budgets wurden bisher immer vom Gesetzgeber verabschiedet. Sobald gesetzlich festgelegt, ist die Regierung verpflichtet, für die Einhaltung des Budgets zu sorgen.[5]

Budgets werden zwölf Jahre im Voraus festgelegt, ausgerichtet auf den aus Sicht des CCCs optimalen Vermeidungspfads zum 2050-Ziel der Regierung (neuerdings „Netto-Null“ bis 2050). Die langfristige Festlegung der Budgets hilft Wirtschaft wie Verbrauchern, sich frühzeitig auf die kommende Klimapolitik einzustellen. Der Entwurf des Klimaschutzgesetzes schlägt hingegen jährliche bindende Emissionsbudgets vor. Es ist fraglich, ob dies langfristig politisch durchsetzbar sein wird, da die jährliche Zielerreichung durchaus an einem kalten Winter scheitern kann. In Fünfjahresbudget spielen solche kurzfristigen Fluktuationen eine geringere Rolle.

Überwachung ist nicht nur ex-post, sondern auch ex-ante sinnvoll

Die vorgesehene Expertenkommission soll die Zielerreichung je Sektor überwachen. Das ist eine Verbesserung des aktuellen Systems. Sinnvoll wäre zusätzlich der Versuch, auch in die Zukunft zu schauen: Das CCC verfasst jährliche „independent assessments“, in denen es die zu erwartende Einhaltung künftiger Budgets gemäß den aktuellen politischen Maßnahmen bewertet. Diese Einschätzungen werden politisch kontrovers diskutiert und haben dazu beigetragen, dass Großbritannien seine ersten und zweiten CO₂-Budgets übererfüllt hat und sein drittes Budget (2018-2023) aus aktueller Sicht ebenfalls erfüllen wird.

Bereits jetzt warnt das CCC allerdings, dass die bereits gesetzten vierten (2023-2028) und fünften (2028-2033) Budgets verfehlt werden. Zwar gibt es bisher wenig politische Aktivität, die Lücke zu schließen, was aber wohl eher mit der Beschäftigung der Politik mit dem Brexit als mit der mangelnden Autorität des CCC zu tun hat.

Eine unabhängige, neutrale Organisation, die der Regierung frühzeitig die Verfehlung des 2020-Ziels vorhält (und in deren Projektionen keine überoptimistischen Annahmen hinsichtlich der Wirksamkeit verschiedener Maßnahmen diktiert werden können), wäre in Deutschland schon in den letzten Jahren sinnvoll gewesen; mit Blick auf 2030 erscheint eine solche unabdingbar.

Überparteiliche Besetzung und Neutralität sind entscheidend

Das Verhältnis von Experten und Politikern ist ein schwieriges, sowohl in der Demokratietheorie, als auch in der Praxis. Prozesse, auf die wir uns als Gesellschaft aus Gründen wie Teilhabe, Gleichheit und Selbstbestimmtheit geeinigt haben, bringen nicht automatisch die effektivsten und rationalsten Ergebnisse hervor. Gleichzeitig verstehen sich Begriffe wie Effektivität und auch Rationalität immer relativ zu den normativen Zielen, an denen sie sich ausrichten. Diese Ziele müssen erst einmal gesellschaftlich ausgehandelt werden. Grundsätzlich sollten demokratische Prozesse ein Gleichgewicht zwischen Effektivität, Teilhabe und Schlichtung erreichen. Ein Expertengremium kann dazu im besten Fall auf zwei Arten beisteuern:

Erstens können Experten politischer Macht widersprechen. Eine Sachausbildung in Themenbereichen, in denen die meisten Menschen nicht bewandert sind, und eine ethisch-professionelle Verpflichtung zur Wahrheitssuche nach den besten Standards der Forschungsgemeinschaft verleihen Autorität zum Widerspruch. Zweitens können Experten der öffentlichen Debatte eine fundierte Grundlage liefern. Sie verbessern so die Fähigkeit der Öffentlichkeit und der Gesetzgeber zu einer informierten und engagierten Entscheidungsfindung.

Um diesen Idealen nahezukommen, sollte ein deutsches Klimaschutzkomitee überparteilich und fachübergreifend besetzt werden. Expertenräte leben davon, als neutral und unparteiisch wahrgenommen zu werden. Eine Fortsetzung von Parteipolitik in einem ausgelagerten Gremium hätte keinen Mehrwert (wie etwa das österreichische „Nationale Klimaschutzkomitee“, das eher dem deutschen „Klimakabinett“ ähnelt).

Gleichzeitig ist Klimaforschung ein extrem weites und kompliziertes Feld, das sich von der theoretischen Physik über Geochemie bis hin zu Industriepolitik und lokaler Verwaltung zieht. An wissenschaftlichen Studien zum Thema Klima mangelt es nicht, wohl aber an Einordnungsfähigkeit und Überblick über einzelne Themenbereiche hinaus. Ein fachübergreifend besetztes Gremium kann helfen, Forschung einzuordnen, Quellen zu bewerten und Handlung über Sektoren und Themengebiete hinweg sinnvoll zu koordinieren.

Wenn das Klimaschutzkomitee, wie in Großbritannien, ex-ante Bewertungen vornehmen soll, muss es Vorhersagen produzieren oder sich auf solche verlassen. Gleichzeitig sind Prognosen sehr empfindlich gegenüber Annahmen. Hier überlappen scheinbar „neutrale“ Fakten mit implizierter politische Richtungsweisung. Ein Klimaschutzkomitee kann helfen, die Zusammenhänge zwischen Annahmen und Prognosen, Prognosen und Bewertungen transparent zu machen und zu erklären. Es kann, wenn als neutral respektiert, Vorschläge zu den relevantesten Szenarien machen und damit eine Sachbasis für weitere (politische) Diskussion schaffen.

Besetzungsmechanismus: Alle Aspekte unter einen Hut bekommen

Soviel zu Zielen und Desiderata. Bleibt die Frage zur institutionellen Ausgestaltung: Wie müssten Mitglieder ausgewählt werden, um oben genannte Kriterien zu erfüllen? Vier Aspekte sollten beachtet werden.

1) Zunächst sollten die fachliche Breite und Eignung der Mitglieder festgeschrieben werden.

In Großbritannien müssen mindestens die folgenden Bereiche durch Experten abgedeckt werden:

• Klima- und Umweltwissenschaften
• Soziale und Umverteilungsaspekte von Klimawandelpolitik. Regionale und soziodemographische Aspekte von Maßnahmen
• Wettbewerbs- und Industriepolitik
• Emissionshandel
• Energieproduktion und -handel
• Finanzierung und Investment
• Technologieentwicklung und -verbreitung

Insbesondere in den wissenschaftlichen Themenbereichen bietet es sich an, auf schon existierende Vorschlagsmechanismen innerhalb der Universitäten und Forschungsinstitute zurückzugreifen und diese als Grundlage für eine Vorauswahl zu nutzen.

2) Auch mit Fachvorschlägen können sich Ungleichgewichte in der Nominierung herauskristallisieren.

Das beste Mittel gegen einseitige Besetzung ist Pluralismus und ein System von „Checks und Balances“ zwischen Institutionen mit möglichen politischen Interessen. Im Bereich Energie könnte das zum Beispiel bedeuten, Vertreter unterschiedlicher Sektoren einzubinden, um zu vermeiden, dass Emissionseinsparungen auf einzelne Sektoren abgewälzt werden. Ebenso sollten Vertreter der Zivilgesellschaft als Gegengewicht zu privatwirtschaftlichen Interessen berufen werden.

3) Schlichtungsaspekt: Übermehrheitliche Besetzung?

Das Klimaschutzkomitee sollte dazu beitragen, Klimalösungen gesellschaftlich akzeptabel zu machen und Spannungen innerhalb der Gesellschaft zu antizipieren und zu lösen. Um einer Vermittlerrolle gerecht zu werden und überparteiliche Zustimmung zu erreichen, könnten Mitglieder mit „Übermehrheit“ benannt werden. Eine weitere Möglichkeit wäre eine abwechselnde Benennung der Mitglieder durch unterschiedliche demokratische Institutionen wie Bundestag und Bundesrat. So kann verhindert werden, dass nur der Regierung ergebene Experten berufen werden.

4) Transparenz: Vertrauen schaffen durch objektive Kriterien und klar umrissene Kompetenz

Nicht nur Parteipolitiker, auch die Bevölkerung sollte ein Klimaschutzkomitee als kompetent und neutral wahrnehmen. Um politisch motivierte Berufungen zu minimieren und fachliche Expertise zu garantieren, sollte ein öffentlich verfügbarer Katalog an Berufungskriterien zusammengestellt werden. Ebenso sollte die Kompetenz des Komitees klar umrissen sein. Uneindeutige Mandate können zur Wahrnehmung von Opportunismus und „noch-ein-neues-Gremium-für-alles-Mögliche“ führen.

Plädoyer für mehr Sachdebatte zu Zielerreichung, um Raum für gesellschaftlich-politische Diskussion zu den wichtigen normativen Fragen zu schaffen

Der politische Prozess mit seinen vierjährigen Wahlperioden tut sich extrem schwer, eine nachhaltige und koordinierte Lösung für ein Mehrgenerationen-Problem wie Klimawandel zu finden. Deutschland insbesondere hat sich in der Vergangenheit in teuren Einzelmaßnahmen verloren, die im Gesamtbild nicht zusammenpassten und langfristiger, effektiver Wirkung entbehren. Um den Trend von Zielverfehlungen und steigenden öffentlichen Unmuts auf allen Seiten zu durchbrechen, kann die Einrichtung eines Klimaschutzkomitees einen Weg darstellen, die Debatte zu versachlichen.

Der Vorschlag, den die Bundesregierung im Klimapaket und Referentenentwurf macht—die Expertenkommission für Klimafragen—, hinkt jedoch. Die Ernennung ihrer fünf Mitglieder durch die Bundesregierung selbst würde einen langen Schatten über ihre Unabhängigkeit werfen. Ein Prozess, der wissenschaftsinterne Vorschlagsmechanismen mit etwa einer parlamentarischen Zweidrittelmehrheit kombinierte, wäre vielversprechender.

Auch der Vorschlag, die Expertenkommission nur durch Befragung—auch hier wieder von Regierungsseite—zur Rede kommen zu lassen, würde ihren Einfluss erheblich schwächen. Ein Initiativrecht, zu selbst gewählten Themen und Zeitpunkten Berichte und Studien zu verfassen, würde helfen, dass das Gremium seiner Aufgabe gerecht werden könnte.

Drittens, die vorgeschlagene Eingrenzung der Expertenkommission auf Überwachung vorher bestimmter Ziele schließt aus, dass die Klimatauglichkeit der Ziele selber kritisch hinterfragt würde. Auch hier würde dem Gremium erschwert, seine eigentliche Aufgabe erfüllen zu können.

Letztens, ein Expertenkomitee sollte die Handlungen der Bundesregierung sowohl ex-post bewerten, also auch ex-ante kritisch begleiten und Maßnahmenpakete prognostisch im Hinblick auf deren Wirksamkeit begutachten. So könnte verhindert werden, was in der deutschen Klimapolitik zur Regel zu werden droht: aktuelle Ziele werden verpasst, die Antwort lautet „Morgen machen wir mehr. Versprochen.“

Klimawandel ist ein Problem, das uns über Generationen und in immer mehr Lebensbereichen beschäftigen wird. Es braucht Weitblick, Expertise und Vision, um zu einer effizienten und gerechten gesellschaftlichen Lösung zu kommen. Wir sind überzeugt, dass es eine sinnvolle Rolle für ein Expertengremium in diesem Bereich dann gibt, wenn dieses unabhängig, stimmstark, kritisch, und vorrausschauend ist. Ein solches Komitee kann der Gesellschaft helfen, ihre Optionen für die Zukunft zu erkennen und einzuordnen, sowie die Hinlänglichkeit aktueller Regierungspolitik kritisch und vorrausschauend zu beurteilen. Es kann ebenso die Politik bei der Schlüssigkeit von langfristigen Strategien unterstützten, ohne gesellschaftliche Entscheidungen vorwegzunehmen.

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[1] https://www.theccc.org.uk/about/committee-on-climate-change/

[2] “Monitor progress in reducing emissions and achieving carbon budgets and targets.”

[3] „Provide independent advice on setting and meeting carbon budgets and preparing for climate change.“, „Conduct independent analysis into climate change science, economics and policy.”, “Engage with a wide range of organisations and individuals to share evidence and analysis.)

[4] Dass dies kein theoretisches Problem darstellt belegt die Aussage der stellvertretenden FDP-Vorsitzenden Katja Suding zu Zeiten der Jamaika-Verhandlungen 2017: „Wir haben da ja vorgeschlagen, (…) uns mehr Zeit zu lassen, um Klimaziele zu erreichen. 2050 ist ja auch das Datum, um das es da eigentlich geht.“, vgl. https://www.merkur.de/politik/2050-ist-datum-um-es-eigentlich-geht-fdp-will-klimaschutz-auf-lange-bank-schieben-zr-9140141.htmle

[5] Das britische Verfassungsrecht kennt kein Äquivalent zum deutschen Grundgesetz, das nur durch eine qualifizierte Mehrheit zu ändern wäre. Das CO₂-Budget hat damit den Status eines normalen Gesetzes. Eine Regierung, die droht, die Ziele zu verpassen, kann also theoretisch einfach das Budget anpassen. Dies wäre jedoch in der öffentlichen Debatte wohl mit wesentlich größeren Konsequenzen verbunden als das Verfehlen des deutschen 2020-Ziels.