DEZERNAT ZUKUNFT

Nachdem Kanzlerin Merkel am 3. Juni in einem FAZ-Interview zum ersten Mal vage Antworten auf Macrons Reformvorschläge für Europa gegeben hat, folgte vorgestern eine konkretere Einigung der beiden auf Reformschritte für Europa: die Meseberger Erklärung, zusammen mit einer detaillierteren Roadmap für die Eurozone. Mark Schieritz hat die Ergebnisse der Verhandlungen treffend zusammengefasst: „Was Macron gemeinsam mit Angela Merkel beschlossen hat, ist ein Kompromiss“.

In fast allen Bereichen hat man sich klassischerweise in der Mitte getroffen: zwischen den visionären Forderungen Macrons, die wirtschaftspolitisch die Notwendigkeit fiskalischer Elemente betont hat und dem Merkel’schen „Stückwerk Europa“-Dogma, das stärkere Elemente der Haushaltskontrolle und Marktdisziplin im Fokus hat.

Hier eine kurze Zusammenfassung der Einigungen zu wirtschaftspolitischen Themen.

Wie werden die Dinge gesagt

Bevor es zu den Inhalten geht: Wie in dieser Analyse zum FAZ Interview schön dargestellt, geht es nicht nur um die Details des Gesagten, sondern auch um die Art und Weise, wie etwas gesagt wird. Die großen Themen Bankenunion und Kapitalmarktunion, die eine private Risikoteilung vorsehen, werden deutlich spärlicher behandelt, als die fiskalischen Themen zur Frage eines Eurozonenbudgets, der Reform des European Stability Mechanisms (ESM) etc. Die von Seiten Macrons immer wieder vorgebrachte Forderungen, es benötige einer stärkeren fiskalischen Integration und entsprechender Instrumente wird damit in den Mittelpunkt gerückt. Wie im genannten Papier schön beschrieben: „This is a message in itself: Merkel explicitly acknowledges that euro area reform needs to go beyond finishing touches on the financial side but has to include steps on fiscal policy. This is new—and was a sine-qua-non for the Élysée.”

Nun aber zu den Inhalten selbst.

Weiterentwicklung des ESM

Von den großen Macronschen Plänen einer Vollreform des ESM zu einem Europäischen Währungsfonds (EWF), der mit zusätzlichen Mitteln ausgestattet wird und ins EU-Recht überführt wird, sind ein paar Elemente aufgegriffen worden. Allerdings hat Merkel im Gegenzug die starken Befugnisse von Nationalstaaten gewahrt und Elemente zu stärkeren Haushaltskontrolle im Vorschlag untergebracht.

Governance oder „Steuerungselemente“

In Bezug auf die Governance des ESM ist die Deklaration vage: zunächst ist eine Fortführung des ESM als intergouvernmentale Institution angedacht. In „einem zweiten Schritt“ könne es zu einer Überführung ins EU Recht kommen, allerdings eine Überführung „wobei seine zentralen Steuerungselemente bewahrt werden.“

Dies hat einen Hauch von altem Wein in neuen Schläuchen: Bezüglich der Governance, also den „Steuerungselementen“, sind die Streitpunkte immer wieder die Veto-Rechte von Mitgliedstaaten und die starke Rolle nationaler Parlamente bei der Entscheidung über ESM-Programme. Mit einer Überführung ins EU Recht verfolgte Macron das Ziel, Entscheidungen zu Hilfsprogrammen stärker von nationalen Entscheidungsprozessen zu entkoppeln, dabei aber in ein System europäischer Kontrollprozesse—etwas durch Kontrollrechte des Europäischen Parlaments—einzubetten. Nicht nur, dass eine solche Überführung auf einen unbestimmten Zeitpunkt in der Zukunft verschoben wird, sondern die „zentralen Steuerungselement“ sollen scheinbar bestehen bleiben. Auch heißt es, „Konditionalität bleibt ein grundlegendes Prinzip des ESM-Vertrags und aller ESM-Instrumente.“  Zudem sollen die Befugnisse des ESM in Bezug auf die präventive Überwachung der wirtschaftlichen Situation ausgebaut werden. In Sachen institutioneller Rahmenbedingungen hat Merkel damit ihre wesentlichen Punkte durchgebracht.

Schuldenrestrukturierung

Merkel setzt sich prinzipiell für die Stärkung der Möglichkeit einer Schuldenrestrukturierung, also letztlich einer Gläubigerbeteiligung im Fall von Staatsschuldenkrisen ein. Eine strategische Frage ist in diesem Zusammenhang: wer ist verantwortlich für die Bewertung der Schuldentragfähigeit? Denn daran hängt die Frage, ob eine Restrukturierung vorgenommen wird. Im FAZ-Interview hatte Merkel noch gefordert, der ESM solle in Zukunft die Überprüfung der Schuldentragfähigkeit übernehmen. Bislang sind dafür die Europäische Kommission und die Europäische Zentralbank (EZB) verantwortlich. Letztlich würde das die Analyse der Schuldentragfähigkeit in die Hände einer Institution legen, die stärker von den Nationalstaaten kontrolliert wird.

In der Meseberger Erklärung ist sie von dieser Forderung zumindest verbal leicht abgerückt: zwar soll der ESM eine stärkere Rolle bei der Ausgestaltung von Anpassungsprogrammen bekommen, allerdings wird herausgestellt: „Das sollte unter vollständiger Achtung der Verträge und ohne die Rolle der Kommission zu spiegeln geschehen“.

Dafür sollen allerdings Mechanismen geschaffen werden, die eine Schuldenrestrukturierung erleichtern: Insbesondere sollen Collective Action Clauses nach dem sogenannten „single-limb aggregration“ Prinzip („Umschuldungsklauseln mit einstufiger Aggregation“) eingeführt werden. Dies ist ein Instrument, dass es vereinfacht mit einer vordefinierten Mehrheit aller Gläubiger eines Staates die Schulden umzustrukturieren, ohne dass vereinzelte Gläubiger diesen Prozess blocken können. Der ESM soll hier auch ein Mandat bekommen, solche Verhandlungen zwischen Mitgliedstaaten und Gläubigern zu begleiten.

Zusätzliche Liquiditätslinie

Neben den bestehenden Mitteln für langfristige Kredite—typischerweise mit 30-jähriger Laufzeit—an Staaten in Schwierigkeiten, soll eine Fazilität geschaffen werden, die kurzfristige Mittel bereitstellt, wenn es zu Liquiditätsengpässen bei Staaten kommt. Auch diese Kredite sollen an Konditionen geknüpft werden, die aber nicht einem klassischen ESM-Programm gleichkommen. Die Frage, ob Deutschland mit diesem Instrument hier wirklich etwas von den Forderungen strenger Konditionalität abweicht, wird von den Details abhängen. Die Verhandlungen zur Ausgestaltung wird auf Dezember vertagt.

Weiterentwicklung Bankenunion

ESM als Auffangmechanismus bzw. Backstop für den Single Resolution Fund (SRF)

Dass der ESM zusätzlich die Funktion eines Auffangmechanismus bzw. Backstops für den Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund, oder SRF) einnehmen soll, war abzusehen und letztlich nur eine Frage der Zeit. Hintergrund: Die Mittelausstattung des SRF reicht für die Abwicklung einzelner Banken, im Falle einer systemischen Bankenkrise, in der mehrere Banken abgewickelt werden müssen, würde das wohl nicht der Fall sein. Um hier für mehr Sicherheit zu schaffen, soll hinter dem Abwicklungsfonds der ESM, also de facto die Staatengemeinschaft stehen.

Bei den Forderungen dazu, wann der ESM seine Funktion als Backstop aufnimmt und welche Bedingungen dafür erfüllt sein müssen, wurde ein neuer Kompromiss gefunden. Hier hat Merkel einen deutlichen Schritt auf Macron zu gemacht.

Bislang wurde eine Entscheidung zum Auffangmechanismus in die undefinierte Zukunft vertragt und darauf verwiesen, dass es zuvor substanzielle Verbesserung in verschiedenen Bereichen geben soll. Konkret wurde immer gefordert:

1. Ein Abbau von notleidenden Krediten bei problematischen Banken und die Schaffung eines Regelwerks, damit sich ein Aufbau nicht wiederholt.
2. Eine Vollumsetzung der sogenannten MREL[1]-Anforderungen, die von großen Banken das Halten von zusätzlichen Verbindlichkeiten verlangt, die bei der Abwicklung herangezogen werden können.
3. Eine Verbesserung der nationalen Insolvenzregime; sowie
4. Die regulatorische Entprivilegierung von Staatsanleihen und ein Abbau von heimischen Staatsanleihen in den Bankbilanzen.

In den Bereichen 1. Notleidende Kredite und 2. MREL hat man bereits Substanzielles erreicht und damit scheint sich die deutsche Regierung nun zufrieden zu geben. Als konkretes Datum für die Einführung ist nun 2024 genannt, zusätzlich wird die Möglichkeit einer früheren Einführung in den Raum gestellt: Im Jahr 2020 soll ein Bericht zum Abbau notleidender Kredite (1.) und zum Aufbau von MREL-Verbindlichkeiten (2.) vorgelegt werden. Auf Basis dieses Berichts soll festgestellt werden, ob das Ausmaß an Risikoreduzierung ausreicht. Wenn ja, soll eine Einführung bereits 2020 starten.

Beim dritten Punkt (Insolvenzregimes) hat man sich auf ein vages Statement, das Unionsrecht zum Durchgriff auf Sicherheiten solle umgesetzt werden, geeinigt. Es werden zwar weitere Absichtserklärungen und Initiativen unter der Überschrift Kapitalmarktunion angesprochen, sie werden aber nicht mehr als Bedingung für die Schaffung des Auffangmechanismus genannt.

European Deposit Insurance Scheme (EDIS) und Kapitalmarktunion

Zu den Themen EDIS oder europäische Einlagensicherung) und Kapitalmarktunion wird wenig gesagt. In Bezug auf EDIS wird das Thema einer vorherigen Risikoreduzierung aufgeworfen, aber nicht weiter thematisiert. Scheinbar wurde man sich hier nicht einig bzw. an diesem Thema herrscht mangelndes Interesse. Konkrete Schritte und Fristen werden nicht erwähnt, lediglich die Aufnahme weiterer Gespräche zum Beginn politischer Verhandlungen werden festgezurrt.

Beim Bereich Kapitalmarktunion wird ein europäisches Rentenprodukt und Gesetzgebung zur Verbesserung der Insolvenzregimes in den Raum gestellt, der Rest beschränkt sich allerdings auf vage Absichtserklärungen und die Beendigung bereits laufender Gesetzgebungsverfahren in diesem Bereich.

Eurozonenbudget

Beim Vorschlag zum Eurozonenbudget wird es interessant. Hier muss man die verschiedenen Haltungen beider Länder verstehen: Macrons Idee für ein Eurozonenbudget verfolgte vornehmlich die Idee der antizyklischen Stabilisierung, also der Möglichkeit zyklische Schocks abzufedern. Es sollte aus eigenen Mitteln—aus europäischen Steuern—gespeist werden und mit einem dreistelligen Milliardenbereich ausgestattet sein.

Merkel hatte solche Ideen bislang abgelehnt und sich eher für eine geringe Erhöhung der Mittel bzw. ein geringes Budget von ca. 25 Milliarden Euro ausgesprochen (zum Vergleich: Das Budget des Lands Berlin für 2018 beträgt knapp 29 Milliarden Euro, der Bundeshaushalt gut 337 Milliarden Euro für 2018), das nicht für Krisenzeiten gedacht ist, sondern Staaten beim ökonomischen Aufholprozess hilft. Hier geht es also um Unterstützung der strukturellen ökonomischen Entwicklung und nicht um Hilfsmittel für zyklische Bewegung.

Auch hier hat man sich auf einen Mittelweg geeinigt: Das Budget soll nun prinzipiell strukturelle Ausgaben in den Bereichen Innovation und Humankapital finanzieren. Gleichzeitig sollen aber Elemente eingebaut werden, die bei der Schockabsorption helfen. Hier wird angedacht, dass man Beiträge zum Budget temporär aussetzen könnte, die dann mittelfristig zurückgezahlt werden.

Als zusätzliches antizyklisches Instrument wird ein European Unemployment Stabilization Fund (ein Europäischer Stabilisierungsfonds für Arbeitslosigkeit) angedacht. Auch dieser folgt der Idee, dass bei starken negativen Schocks ein europäisches Vehikel antizyklisch stabilisieren kann. Allerdings soll dieses System lediglich Geld an nationale Sozialversicherungssystemen verleihen, „ohne dass es zu Transferzahlungen kommt.” Eine tatsächlich europäische Ausgabendimension ist also nicht angedacht.

Auch auf der Finanzierungsseite hat man sich für den Mittelweg entschieden: die Systeme sollen mischfinanziert werden „aus nationalen Beiträgen, aus Steuereinnahmen und aus europäischen Mitteln.“ Die separate Nennung dieser drei Quellen suggeriert, dass dieses Budget teilweise aus eigenen Steuern finanziert werden könnte—ein separates Papier erwähnt eine Finanztransaktionssteuer oder einer Digitalsteuer—und nicht nur aus den Haushalten der EU sowie der Mitgliedsländer. Die tiefergehenden institutionellen Fragen, welche(s) Organ(e) eine solche Steuer festlegen, bemessen, und eintreiben soll und wer den Zweck der Ausgaben bestimmt, werden in der recht kurzen Erklärung nicht angesprochen und sind vermutlich das Objekt weiterer Verhandlungen.

So finden sich aus beiden Ländern Elemente in den Vorschlägen wider. Die entscheidende Frage für die Wirksamkeit eines solchen Budgets wird aber letztlich von der Höhe abhängen. Sollte man hier näher bei den 25 Milliarden Euro, die die Kanzlerin im FAZ-Interview noch nannte, bleiben, kann dadurch kaum eine makroökonomisch relevante Steuerung erzielt werden. Landet man bei höheren Beträgen, können die Instrument, die europäische Finanzarchitektur deutlich verändern.

Fazit

Insgesamt also ein klassischer Kompromiss, der verschiedene Interessen abbildet und Elemente der fiskalischen Integration Europas mit Elementen der Marktdisziplin und Haushaltskontrolle paart. Trotz aller Kompromisse muss man aber festhalten: es ist einer der weitestgehenden Reformimpulse, die man von der deutschen Bundesregierung seit Langem hört. Und das trotz der angespannten innenpolitischen Lage in Deutschland und der schwierigen Rahmenbedingungen für proeuropäische Politik.

[1] MREL: Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities

Bild: Schloss Meseberg, von Theodor Albert, Sammlung Duncker.