Levi Henze, Theresia Stahl, Janek Steitz

Der gordische Knoten der Klimapolitik ist die Verteilungsfrage: Wer kann und wer sollte welche Kosten der Transformation tragen? Über den Stellenwert der Frage besteht große Einigkeit – über die Antwort nicht. Wir glauben: Dieser Knoten lässt sich nicht einfach durchschlagen, sondern muss mit Bedacht entwirrt werden. In einem neuen Hintergrundpapier versuchen wir dazu beizutragen und analysieren Belastungswirkungen der Klimapolitik. Im Geldbrief dieser Woche zoomen wir in die Sektoren herein, wo der Schuh am meisten drückt: Wärme und Verkehr. Wir zeigen, warum die CO₂-Bepreisung im Verkehr sozialer ist als ihr Ruf und warum es bei der Wärmewende unbedingt zielgenaue Förderung und Entlastung braucht.

Unser neues Hintergrundpapier „Belastungswirkung von Klimapolitik“ steht hier zum Download zur Verfügung.

„Heizhammer“, Energiekrise, Bauernproteste: In den letzten Jahren gab es viele Gelegenheiten, die daran erinnerten, wie sehr es bei der Klimapolitik um die gerechte (oder ungerechte) Verteilung von Lasten geht. Der Rückhalt für mehr Klimaschutz in der Mehrheit der Bevölkerung ist ungebrochen. Doch er scheint immer dann zu bröckeln, wenn sich Teile der Gesellschaft ungerecht behandelt fühlen. Gleichzeitig ist die Verteilungswirkung von klimapolitischen Instrumenten komplex. Das führt dazu, dass Zumutungen deklariert werden, wo keine sind – und umgekehrt soziale Folgen für gesellschaftliche Gruppen ohne lautstarke Interessenvertretung unbeachtet bleiben. In einer neuen Publikation nehmen wir die Perspektive der privaten Haushalte ein, versuchen verschiedene Analysestränge zusammenzutragen und einige Thesen zur Lastenverteilung von Klimaschutzmaßnahmen abzuleiten. Zwei davon stellen wir in diesem Geldbrief vor.

Die öffentliche Diskussion über Belastungen durch Klimaschutz nimmt vor allem die Sektoren Wärme und Verkehr in den Blick. Das ist nicht ohne Grund: Hier entstehen die direkten Emissionen von privaten Haushalten. Diese machen knapp 29 Prozent der Gesamtemissionen aus und stagnieren seit Jahrzehnten. Die zahlreichen Förderprogramme, ordnungsrechtliche Maßnahmen und auch der Bundesemissionshandel haben bisher nicht dazu geführt, dass die Emissionen hier substanziell sinken. Im letzten Jahr wurde außerdem der zweite europäische Emissionshandel (EU-ETS II) beschlossen, der die beiden Sektoren umfasst und spätestens 2028 in Kraft treten soll. Erste Preisprognosen halten noch in diesem Jahrzehnt Preise von bis zu 250 Euro pro Tonne (60 ct/l Benzin, 5 ct/kWh Erdgas) für möglich. Doch was bedeutet das für private Haushalte? Gibt es einen sozialeren Weg zu mehr Klimaschutz in den beiden Sektoren? Und wie sollten die Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung verwendet werden?

Es gibt einen einfachen Weg, die Kosten der CO₂-Bepreisung für private Haushalte grob abzuschätzen: Multipliziere ihren heutigen CO₂-Fußabdruck mit einem angenommenen CO₂-Preis. Als Preisannahme können zum Beispiel die oben erwähnten Prognosen dienen. Natürlich können die Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung in Form eines Klimagelds an die Haushalte zurück verteilt werden: Zumindest auf dem Papier eine elegante und einfache Lösung. In der Realität stößt man damit jedoch sofort auf ein Problem, das hier vertieft und sehr übersichtlich diskutiert wird. Die Menschen leben in sehr unterschiedlichen Verhältnissen und ihre CO₂-Fußabdrücke hängen kaum mit dem Haushaltseinkommen zusammen (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1

Das Resultat: Ein CO₂-Preis plus Pro-Kopf-Klimageld würde zwar über die Einkommensverteilung hinweg progressiv wirken, aber innerhalb der Einkommensdezile würden viele Haushalte stark belastet und andere im Gegenzug stark entlastet. Im Verkehrssektor ist entscheidend, ob die Haushalte über einen privaten Pkw verfügen und wie stark sie auf ihn im Alltag angewiesen sind. Menschen, die etwa auf dem Land wohnen und weit pendeln müssen, werden vom Klimageld relativ schlecht entlastet. Bei der Wärme ist die Streuung fast ausschließlich auf Menschen mit Wohneigentum zurückzuführen: Der Wohneigentumsbestand ist in Deutschland sehr heterogen verteilt und 17 Prozent der Einfamilienhäuser erreichen nur die Effizienzklasse H. Hier schlägt die CO₂-Bepreisung voll ein und das Klimageld ist nicht mehr als ein Trostpflaster.

Doch Zweck des CO₂-Preises ist es ja, dass Menschen ihr Verhalten anpassen: Ihren Energieverbrauch reduzieren oder auf klimafreundliche Technologien umsteigen. Der Effekt von Preisen auf die Nachfrage lässt sich ökonomisch mit sogenannten Elastizitäten schätzen. Durch die Reduktion von Emissionen sinken die Belastungen, aber die Einnahmen, die für das Klimageld zur Verfügung stehen, ebenso.

Um zu wissen welche Haushalte in klimaneutrale Technologien investieren – und wie sich dadurch das Verteilungsergebnis ändert – muss man allerdings näher hinschauen. Einen Hinweis können die Vermeidungskosten geben: Das ist jener CO₂-Preis, bei dem es sich für einen Haushalt lohnt, zum Beispiel in ein E-Auto oder eine Wärmepumpe, anstatt die fossile Alternative zu investieren, also die entsprechenden Emissionen zu vermeiden.

Beim Blick auf die Vermeidungskosten ergibt sich ein systematisch anderes Bild als in Abbildung 1. Beim Umstieg auf die Wärmepumpe sind die zusätzlichen Kosten in den Haushalten am größten, die auch heute den größten CO₂-Fußabdruck haben. Beim Umstieg auf Elektromobilität ist allerdings das Gegenteil der Fall.

Wärmeversorgung: Zielgenau und einkommensbezogen fördern und kompensieren

Fangen wir mit der Wärmepumpe an: Die läuft umso effizienter, je besser die Gebäudehülle ist. Ein schlecht isoliertes Gebäude braucht außerdem eine größere (und damit deutlich teurere) Anlage. Eine weitere Stellschraube: Ein Haus lässt sich auch sanieren, um den Heizbedarf zu reduzieren. Doch das geht nur leicht und günstig bei wirklich schlecht gedämmten Häusern. Je besser die Gebäudehülle bereits ist, desto teurer ist es, eine zusätzliche Kilowattstunde durch weitere Dämmung einzusparen. Ökonomisch spricht man auch von steigenden Grenzkosten der Sanierung. Berücksichtigt man alle diese Faktoren, kann man schätzen, was der Wechsel zur Wärmepumpe inklusive der notwendigen Sanierung in Abhängigkeit des Effizienzgrades des Gebäudes (und damit vom CO₂-Fußabdruck von heute) kosten würde.

Abbildung 2

Dabei ergibt sich in etwa das Bild in Abbildung 2. In gut bis durchschnittlich sanierten Häusern der Effizienzklassen A bis D entstehen beim Heizungswechsel moderate jährlichen Mehrkosten gegenüber einer Gasheizung (Balken) und auch moderate Vermeidungskosten (Linie). Wichtig: CO₂-Preise bleiben hierbei unberücksichtigt; es werden also Kosten gegenüber einer Welt ohne Klimaschutzmaßnahmen errechnet. In sehr schlecht gedämmten Häusern ist wiederum die Sanierung günstig, doch muss auch viel investiert werden. Der springende Punkt: Die Vermeidungskosten sind eher dort groß, wo auch der heutige CO₂-Fußabdruck hoch ist, also in schlecht isolierten Häusern.^[1] Die resultierende Mehrbelastung hängt dabei noch deutlicher vom Gebäudezustand ab. Zwar würden Haushalte in den schlechtesten Gebäudeklassen mutmaßlich schon bei geringeren CO₂-Preisen reagieren als jene in der Gebäudeklasse E, doch wären die gesamten Mehrkosten im Vergleich zu heute bei ihnen größer. Damit bestätigt sich das Bild aus Abbildung 1 im Wärmesektor: Haushalte mit größerem CO₂-Fußabdruck sind tendenziell vulnerabler.

Verkehrssektor: Keine Angst vor dem CO₂-Preis!

Der Umstieg auf Elektromobilität folgt hingegen einer fast gegenteiligen Logik: Dort, wo heute die größten Belastungen zu erwarten wären, lohnt sich auch der Umstieg auf ein E-Auto am ehesten. Der Grund dafür ist weniger kompliziert als beim Wechsel zur klimaneutralen Heizung: Beim Umstieg auf Elektromobilität tauschen Autofahrer:innen höhere Anschaffungskosten gegen geringere Betriebskosten.^[2] Je größer die Strecken sind, die mit dem Auto zurückgelegt werden, desto weniger fällt die ursprüngliche Anschaffung ins Gewicht, sodass die Vermeidungskosten für Haushalte negativ mit dem heutigen Bedarf an Treibstoff korrelieren (siehe Abbildung 3).

Abbildung 3

Die im Verkehrssektor sichtbaren Belastungsspitzen fallen damit weit weniger stark aus, als es die Belastungsrechnung auf Basis des heutigen CO₂-Fußabdrucks nahelegt (siehe Abbildung 1). Mit Einschränkungen: Denn hier ist natürlich vorausgesetzt, dass Haushalte den Wechsel finanzieren können und genügend Elektroautos und Ladeinfrastruktur zur Verfügung stehen.

Doch was ist die Schlussfolgerung daraus? Grundsätzlich sollten klimapolitische Maßnahmen stärker einkommensbezogen ausgestaltet sein. Aber wir glauben, dass die Wärmewende nur mit deutlich zielgenauerer und großzügigerer Unterstützung gelingen kann. Im Gegenzug scheint ein zielgenaues Vorgehen im Verkehrssektor weniger notwendig: CO₂-Preis und Klimageld – und auch Ordnungsrecht – sind hier weniger mit sozialen Härten verbunden.

Zum Weiterlesen: Unser Impuls für mehr Fairness in der Klimapolitik

Die Verteilungseffekte klimapolitischer Maßnahmen sind noch deutlich komplexer als sie sich hier darstellen lassen. Im Hintergrundpapier diskutieren wir unter anderem verschiedene Finanzierungskanäle, relevante Verhaltensänderungen, die Skalierung und Dekarbonisierung des ÖPNV und wagen auch einen vorsichtigen Blick auf die Konsequenzen einer klimaneutralen Ernährung. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit wollen wir Impulse für einen Gesamtüberblick geben, der Instrumentierung, Finanzierung, Verhaltensaspekte sowie öffentliche und private Lösungen für Klimaschutz umfassend in den Blick nimmt. Das Hintergrundpapier findet Ihr hier.

Unsere Leseempfehlungen: 

• Der Sozialklimarat hat kürzlich auf LinkedIn argumentiert, warum es unbedingt ein Klimageld braucht, wir ein solches aber sozial gestaffelt auszahlen sollten.
• Der Soziologe Linus Westheuser plädiert in seinem Interview für Clean Energy Wire dafür, die verteilungspolitische Dimension der Klimakrise als politische Chance zu sehen und beides gemeinsam zu adressieren
• Der Ökonom Michael Pahle vom Potsdam Institut für Klimafolgenforschung hat in einem Impulspapier die Schwierigkeiten zusammengefasst, die sich aus dem geplanten Übergang in den europäischen Emissionshandel für Wärme und Verkehr (EU-ETS II) ergeben.

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Fußnoten

[1] Ein wichtiges Detail, das hier beachtet werden muss: Die Vermeidungskosten sind als Durchschnitt für den gesamten Heizungswechsel angegeben. Natürlich könnten Haushalte als Reaktion auf steigende Heizkosten auch günstige Teilsanierungen durchführen und ihre alte Heizung zunächst behalten.

[2] Das ist streng genommen auch bei einer Wärmepumpe der Fall. Der Unterschied: Die Effizienz eines E-Autos lässt sich nur sehr begrenzt variieren, während die Effizienz einer Wärmepumpe durch Sanierung und Skalierung zu entsprechenden Kosten beliebig verändert werden kann.

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Medien- und Veranstaltungsbericht 08.05.2024

• Medienerwähnungen und Auftritte
  • Am 25.04.24 sprach Philippa in Helsinki auf der „The Return of Austerity in Europe” Konferenz unser finnischen Partner von UTAK.
  • Am 27.04.24 erschien ein gemeinsamer Artikel von Max und Stefan Kolev (Ludwig-Erhard-Forum) in der Zeit zu einer neuen Angebotspolitik.
  • Am 30.04.24 wurde Philippa in der finnischen Zeitung Helsingin Sanomat erwähnt.
  • Am 01.05.24 wurde Florian zur Schuldenbremse und den neuen EU-Fiskalregeln zweimal in der Lausitzer Rundschau erwähnt.
  • Am 01.05.24 wurde Florian zur Schuldenbremse und den neuen EU-Fiskalregeln zweimal in der MOZ erwähnt.
  • Am 01.05.24 wurde Florian zur Schuldenbremse und den neuen EU-Fiskalregeln zweimal in der Südwest Presse erwähnt.

Der Geldbrief ist unser Newsletter zu aktuellen Fragen der Wirtschafts- Fiskal- und Geldpolitik. Über Feedback und Anregungen freuen wir uns. Zusendung an levi.henze[at]dezernatzukunft.org

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