- Unklar, ob unter der EU-Strategie genug & fr\u00fch genug in Impfstoffproduktion investiert wurde<\/li>
- Diskussionen \u00fcber Haftungs\u00fcbernahme zogen Verhandlungen in die L\u00e4nge<\/li>
- Maximal beschleunigter Kapazit\u00e4tenaufbau erfordert staatliche Risiko\u00fcbernahme<\/li><\/ul>\n<\/div>\n\n\n\n\n\n
![\"\"](\"http:\/\/www.dezernatzukunft.de\/wp-content\/uploads\/2021\/04\/Einkaeufer-leztzter-INstanz.png\")
<\/figure>\n\n\n\nDer Stoff fehlt<\/strong><\/h4>\n\n\n\n
In den reichen L\u00e4ndern der Welt<\/a> machen die Impfkampagnen Fortschritte. Doch innerhalb dieser Gruppe sind die Unterschiede gro\u00df<\/a>. Israel und die Vereinigten Arabischen Emirate haben bereits mehr als 60 bzw. 40 Impfdosen pro 100 Einwohner verabreicht, das Vereinigte K\u00f6nigreich knapp 20 und selbst die USA mehr als 10. In der Europ\u00e4ischen Union, wie auch in Deutschland, liegt der Durchschnitt bei knapp 4.<\/p>\n\n\n\n
Die Ursache: Es fehlt ausreichend Impfstoff. Allein das Land Hessen k\u00f6nnte z.B. sein Impftempo verzehnfachen<\/a>, wenn gen\u00fcgend Impfstoff vorhanden w\u00e4re, um alle 28 Impfzentren unter Vollast laufen zu lassen.<\/p>\n\n\n\n
Ohne Zweifel wird die Impfstoffproduktion jetzt weiter hochgefahren. Doch der internationale Vergleich zeigt: W\u00e4hrend andere Staaten als \u201eInvestoren der ersten Instanz<\/a>\u201c fr\u00fch Risiken aufnahmen und aktiv das Schaffen von Produktionskapazit\u00e4ten begleiteten, handelte die Europ\u00e4ische Union als \u201eEink\u00e4ufer der letzten Instanz\u201c, mit dem Ziel risikoarm und m\u00f6glich g\u00fcnstig wegzukommen. Dies r\u00e4cht sich nun in Europas ruckeligem Start.<\/p>\n\n\n\n
Richtig: ins Ungewisse ausbauen<\/strong><\/h4>\n\n\n\n
In der Impfstoffproduktion hatten Entscheidungstr\u00e4ger im letzten Jahr mit gro\u00dfen Unsicherheiten zu tun: Es war nicht klar, welches Unternehmen einen wirksamen Impfstoff finden w\u00fcrde und wie schnell. Gleichzeitig war klar, dass, sobald ein Impfstoff gefunden war, dieser so schnell wie m\u00f6glich massenproduziert werden sollte. Genauso klar: der Aufbau von Impfstoffmassenproduktion ist ein technisch herausforderndes Unterfangen, Kapazit\u00e4ten entstehen nicht \u00fcber Nacht. Was w\u00e4re unter diesen Bedingungen der richtige Entscheidungskompass f\u00fcr Investitionen in Produktionskapazit\u00e4ten gewesen?<\/p>\n\n\n\n
Die USA und das Vereinigte K\u00f6nigreich scheinen bewusst eine Strategie des Kapazit\u00e4tenausbau ins Ungewisse verfolgt zu haben. Die amerikanische \u201eOperation Warp Speed<\/a>\u201c war an die Kriegswirtschaft der USA im zweiten Weltkrieg angelehnt und sollte Impfstoffe von der Forschung bis in den Arm bringen. Dabei galt: \u201eDie Produktionskapazit\u00e4ten f\u00fcr ausgew\u00e4hlte Impfstoffkandidaten werden bereits ausgebaut w\u00e4hrend diese sich noch in der Entwicklung befinden, und nicht erst nach deren Zulassung oder Genehmigung\u201c.[1]<\/sup><\/a> Sprich: der Ausbau der Produktionskapazit\u00e4ten wurde (mit \u00f6ffentlichen Geldern) auf Risiko finanziert, bevor klar war, wann und ob welcher Impfstoff zugelassen werden w\u00fcrde. Bis Mitte Dezember investierte das Programm insgesamt 12,4 Mrd. US-Dollar<\/a>, knapp die H\u00e4lfte davon (siehe Chart 1<\/a>) gezielt in den Aufbau von Produktions-, Verpackungs- und Versandkapazit\u00e4ten. Auch die Regierung des Vereinigten K\u00f6nigreichs investierte bereits im Mai<\/a> 2020 in Produktionskapazit\u00e4ten, lange bevor klar war, welche Vakzine letztendlich erfolgreich sein werden.<\/p>\n\n\n\n
Produktionskapazit\u00e4ten auf gut Gl\u00fcck aufzubauen, genau davor scheute die deutsche Bundesregierung zur\u00fcck. Jens Spahn sagte dazu in der FAZ<\/a>: \u201cVielleicht h\u00e4tte man mit dem Wissen von heute schon mal Produktionsst\u00e4tten auf gut Gl\u00fcck aufgebaut. Aber stellen Sie sich vor, wir w\u00e4ren mit 30 Mrd. Euro eingestiegen und es h\u00e4tte am Ende nicht geklappt? Dann w\u00fcrden Sie mir jetzt ganz andere Fragen stellen.\u201d[2]<\/sup><\/a><\/p>\n\n\n\n
Zwar wurden BioNTech, CureVac und IDT Biologika von der Bundesregierung mit insgesamt 741 Mio. Euro gef\u00f6rdert<\/a>, auch um Produktionskapazit\u00e4ten auszubauen. Doch ging es dabei um \u201edie rasche Herstellung von Impfstoffen f\u00fcr die klinische Pr\u00fcfung<\/a>\u201c, nicht um einen Vorausbau f\u00fcr die sp\u00e4tere Massenproduktion.<\/p>\n\n\n\n
In der Europ\u00e4ischen Union ist die genaue Zahlenlage un\u00fcbersichtlich. BioNTech und CureVac erhielten Kredite der Europ\u00e4ischen Investitionsbank (EIB) \u00fcber insgesamt 175 Mio. Euro<\/a>, die auch f\u00fcr den Ausbau von Produktionskapazit\u00e4ten verwendet werden konnten. Weitere Gelder flossen \u00fcber sechs andere Kan\u00e4le.[3]<\/sup><\/a> Doch auch hier scheint es, dass sich die Mittelvergabe auf die F\u00f6rderung von Forschung konzentrierte<\/a>, der Ausbau zuk\u00fcnftiger Massenproduktion hingegen keine Priorit\u00e4t war.<\/p>\n\n\n\n
Angesichts der enormen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Kosten der Pandemie ist klar, dass es hier eine richtige Handlungsoption gegeben h\u00e4tte: Kapazit\u00e4ten auch ins Ungewisse maximal ausbauen. Bez\u00fcglich der Frage, ob h\u00f6here staatliche Investitionen im vergangenen Jahr heute in Europa h\u00f6here Produktionsmengen geschaffen h\u00e4tten, gehen<\/a> die Meinungen zwar auseinander<\/a>. R\u00fcckblickend r\u00e4umt Ursula von der Leyen<\/a> jedoch ein, dass die Herausforderungen der Massenproduktion nicht fr\u00fch genug beachtet wurden. Auch der Chefentwickler von IDT Biologika hielt fest<\/a>: \u201eDie Entwicklung von Produktionskapazit\u00e4ten im Vorgriff f\u00fcr so einen Bedarf, das w\u00e4re sicher etwas gewesen, was uns allen zusammen geholfen h\u00e4tte.\u201c<\/p>\n\n\n\n
Haftung \u00fcbernehmen<\/strong><\/h4>\n\n\n\n
In der Haftungsfrage ist die Faktenlage noch klarer: Europa ging einen Sonderweg. Auf Druck des Europaparlamentes<\/a> zielte die Europ\u00e4ische Kommission in ihren Verhandlungen darauf ab, m\u00f6glichst viel Haftungsrisiko<\/a> bei den Herstellern zu lassen. Dies betonte Sandra Gallina, die Chefverhandlerin der Kommission, im September 2020<\/a> sowie erneut diesen Januar<\/a>. Auch Angela Merkel unterst\u00fctzte<\/a> diese Linie. Was letztendlich verhandelt wurde ist schwer auszumachen, da die Liefervertr\u00e4ge bis jetzt gr\u00f6\u00dftenteils<\/a> geheim<\/a> blieben. Aber die zeitlichen Auswirkungen sind eindeutig: \u201eDies war der Hauptgrund weswegen die EU-Verhandlungen l\u00e4nger dauerten\u201c, so der Vorsitzende des Europaparlament-Gesundheitsausschusses<\/a>.<\/p>\n\n\n\n
Anders in den USA: Dort sind Pharmakonzerne im Falle eines \u00f6ffentlichen Gesundheitsnotstand fast vollst\u00e4ndig von der Haftung ausgeschlossen<\/a>. Impfstoffhersteller k\u00f6nnen auf Grund des sogenannten PREP Act<\/a> bei Nebenwirkungen einer Impfung vor Gericht nicht auf Schadensersatzzahlungen verklagt werden.<\/p>\n\n\n\n
Hohe (Zeit)Kosten, kaum Nutzen<\/strong><\/h4>\n\n\n\n
Auf den ersten Blick scheint die europ\u00e4ische Strategie umsichtiger: Die Unternehmen, die den Impfstoff entwickeln und produzieren, sollen auch f\u00fcr etwaige Risiken und Nebenwirkungen haftbar sein. Schlie\u00dflich werden sie auch bezahlt f\u00fcr die Vakzine.<\/p>\n\n\n\n
Doch bei genauerem Hinschauen offenbart sich die Kommissionsstrategie als kostspielig an Zeit und arm an Nutzen. Denn wozu wird normalerweise das Risiko dem Privatsektor \u00fcberlassen? Damit er starke Anreize hat, das gew\u00fcnschte Ergebnis zu erreichen. Das war in diesem Fall unn\u00f6tig: die Brisanz des Impfthemas und das Ausma\u00df eines etwaigen Reputationsschaden w\u00e4ren Anreiz genug gewesen, der zus\u00e4tzliche Effekt von rechtlicher Privathaftung gering.<\/p>\n\n\n\n
Die Zeitkosten dieser angestrebten Risikoverschiebung hingegen waren erheblich: Jede Pharmafirma, die einen Impfstoff massenproduziert und dessen Haftungsrisiko voll tr\u00e4gt, w\u00fcrde beim Risikoeintritt durch Finanz- und Reputationsschaden an den Rand der eigenen Existenz gebracht werden. Dass der Versuch, so viel Risiko wie m\u00f6glich auf den Privatsektor zu laden ohne die Firmen aus Angst um die eigene Existenz zu einem Totalr\u00fcckzug zu bewegen, zeitintensiv war, ist wenig \u00fcberraschend. Ebenso scheint es, dass am Ende der z\u00e4hen Verhandlungen doch viele Risiken auf die Schultern der EU fallen<\/a>, wobei das genaue Ausma\u00df unklar bleibt. F\u00fcr geringen Nutzen wurden massive Kosten in Form von Verz\u00f6gerungen in Kauf genommen.<\/p>\n\n\n\n
Ein grundlegendes Missverst\u00e4ndnis<\/strong><\/h4>\n\n\n\n
Neben vermeidbaren Verz\u00f6gerungen offenbart die Strategie der EU-Kommission ein grunds\u00e4tzliches Missverst\u00e4ndnis im Verh\u00e4ltnis von Staat zu Markt.<\/p>\n\n\n\n
Im Auftrag der Bundesregierung und der anderen Mitgliedsstaaten verhielt die Kommission sich wie ein Verbraucher, der mit Produktion und Risiko nichts zu tun haben wollte. Ziel und Ansatz war, vom Markt ein fertiges, sicheres Produkt zu erwerben, zusammen mit einem Anspruch auf Widergutmachung, falls etwas schief gehen sollte. Dem liegt die Vorstellung zu Grunde, dass der Staat ein Marktteilnehmer wie jeder andere sei, der das Verhalten der anderen Marktteilnehmer als gegeben hinnehmen muss, daf\u00fcr im Gegenzug einen verl\u00e4sslichen und notfalls einklagbaren Anspruch auf Vertragserf\u00fcllung hat.<\/p>\n\n\n\n
Diese Vorstellung ist doppelt falsch. Denn der Staat bestimmt und sichert die Rahmenbedingungen, innerhalb derer eine Marktwirtschaft \u00fcberhaupt m\u00f6glich ist; und er hat als einziger Akteur die M\u00f6glichkeit, auf die Summe aller Ressourcen zuzugreifen, die einer Gesellschaft zur Verf\u00fcgung stehen.<\/p>\n\n\n\n
Einerseits muss er daher das Verhalten der Marktteilnehmer nicht <\/em>als gegeben hinnehmen; andererseits gibt es daher keine h\u00f6here Instanz, von der er Vertragserf\u00fcllung einklagen kann. Falls in existenziellen Fragen etwas schiefgeht kann <\/em>also schlicht niemand anderes haften.<\/p>\n\n\n\n
In unserem konkreten Fall gilt: Gerichte stellen keinen Impfstoff her. Wenn private Firmen beim Anlauf der Impfstoffproduktion stolpern, dann hilft auch die vertragliche Absicherung nicht. Im Bew\u00e4ltigen existenzieller Herausforderungen tr\u00e4gt der Staat notwendigerweise die Letztverantwortung, denn die Wirtschaft ist keine externe Macht, auf die im Versagensfall noch zus\u00e4tzlich zur\u00fcckgegriffen werden kann.<\/p>\n\n\n\n
Das Missverst\u00e4ndnis, dass es entweder m\u00f6glich oder n\u00fctzlich sei, wirklich gro\u00dfe Risiken auf den Privatsektor auszulagern, ist umso weniger verst\u00e4ndlich, weil es in anderen Bereichen nicht auftritt. So verfolgt z.B. der Bund das Selbstversicherungsprinzip<\/a>,[4]<\/sup><\/a> da er erkennt, dass niemand eine h\u00f6here Risikotragf\u00e4higkeit hat als die \u00f6ffentliche Hand. Auch werden die Restrisiken von Atomkraftwerken grunds\u00e4tzlich von der \u00f6ffentlichen Hand getragen,[5]<\/sup><\/a> da sie sonst niemand schultern k\u00f6nnte.<\/p>\n\n\n\n
Verantwortung schultern, nicht abstreifen<\/strong><\/h4>\n\n\n\n
Frau Gallina sagt noch Anfang Februar: \u201cMit mehr Geld h\u00e4tten wir definitiv nicht mehr Dosen erhalten\u2026 Denn das Problem \u2026 ist die Herstellung.\u201d[6]<\/sup><\/a> In diesem Satz kristallisiert sich das grundlegende Missverst\u00e4ndnis der EU-Strategie: Sie sah den Privatsektor als Black Box, an den sie nur als passiver, wenn auch hart feilschender, K\u00e4ufer herantrat, dessen inneren Strukturen und Entscheidungen sie jedoch als gegeben hinnahm. Dies war ein Fehler und ein Abdanken von Verantwortung. Wie die USA und England zeigen, w\u00e4re die besser Alternative gewesen, dass der Staat explizit die Gesamtverantwortung \u00fcbernimmt, sowohl das (finanzielle) Risiko als auch die Letztentscheiderrolle schultert und (Pharma)unternehmen gezielt als technisch versierte Erf\u00fcllungsgehilfen einsetzt. So w\u00e4re ein schnellerer, selbstverst\u00e4ndlich auch risikobehafteter(er), Kapazit\u00e4tsausbau m\u00f6glich gewesen \u2014 und damit auch ein schnelleres Ende der Pandemie.<\/p>\n\n\n
\nFu\u00dfnoten <\/strong><\/h4>\n\n\n
[1]<\/a> \u201cManufacturing capacity for selected candidates will be advanced while they are still in development, rather than scaled up after approval or authorization.<\/a>\u201d<\/p>\n\n\n\n
[2]<\/a> In diesem Kontext relevant: die Allianz<\/a> sch\u00e4tzt, dass eine f\u00fcnfw\u00f6chige Verz\u00f6gerung in der Impfkampagne Europa ca. 90 Milliarden Euro an verlorener Wirtschaftsleistung kostet.<\/p>\n\n\n\n
[3]<\/a> Das Horizon 2020 Programm<\/a>, die Coalition for Epidemic Preparedness Innovations<\/a>, die European and Developing Countries Clinical Trials Partnerschaft<\/a>, den Europ\u00e4ischen Innovationsrat<\/a>, das Europ\u00e4ische Innovations- und Technologieinstitut<\/a> und die Europ\u00e4ischen Struktur- und Investmentfonds<\/a>.<\/p>\n\n\n\n
[4]<\/a> Der Bund versichert seine Risiken an Personen, Sachen und Verm\u00f6gen grunds\u00e4tzlich nicht gegen Pr\u00e4mien am Markt, sondern bezahlt im Schadensfall aus eigenen Mitteln.<\/p>\n\n\n\n
[5]<\/a> Entweder explizit, durch staatliche Versicherungsgarantien, oder implizit, durch gesetzliches Deckeln der privaten Haftung.<\/p>\n\n\n\n
[6]<\/a> \u201eWe definitely would not have obtained more doses with more money\u2026 Because the problem \u2026 is manufacturing<\/a>\u201d<\/p>\n\n\n
Der Dezernatsbrief<\/strong> ist ein zweiw\u00f6chentlicher Kommentar zu aktuellen Fragen der deutschen und europ\u00e4ischen \u00d6konomie. \u00dcber Feedback und Anregungen freuen wir uns und erbitten deren Zusendung an info[at]dezernatzukunft.org<\/em><\/p>\n
\n\n\nIn den Medien<\/strong>
\n- \n
- Veranstaltungshinweis<\/strong>:DZ Open House am 25. Februar ab 19 Uhr mit Mai Dao<\/a><\/strong> (Internationaler W\u00e4hrungsfonds); Wir diskutieren \u00fcber den Zusammenhang zwischen Verm\u00f6gensungleichheit, Unternehmensersparnissen und Leistungsbilanz. Anmeldung hier<\/a><\/li>\n
- Lesetipp<\/strong>: Philippa hat mit der Wiener Zeitung<\/a> \u00fcber Arbeitsm\u00e4rkte nach Corona gesprochen.<\/li>\n<\/ul>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Der europ\u00e4ische Impf-Fehlstart kostet Menschenleben. Es ist wichtig, seine Ursachen aufzuarbeiten sowie daraus zu lernen. Und auch wenn\u2014Stand heute\u2014noch nicht alle Fakten feststehen, ist bereits erkenntlich, dass die von der EU angestrebte Risikoaufteilung zwischen Staat und Privatwirtschaft ein erheblicher Bremsklotz war, in dem sich ein verfehltes Staats- und Wirtschaftsverst\u00e4ndnis offenbart.<\/p>\n","protected":false},"author":42,"featured_media":4420,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"footnotes":"","_links_to":"","_links_to_target":""},"categories":[161],"tags":[163,280,278,185,145,266],"class_list":["post-8724","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-geldbrief-en","tag-economic-policy","tag-mk-en","tag-mk","tag-social-policy","tag-wirtschaftspolitik","tag-wirtschaftspolitik-en"],"acf":[],"yoast_head":"\n
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- Veranstaltungshinweis<\/strong>:DZ Open House am 25. Februar ab 19 Uhr mit Mai Dao<\/a><\/strong> (Internationaler W\u00e4hrungsfonds); Wir diskutieren \u00fcber den Zusammenhang zwischen Verm\u00f6gensungleichheit, Unternehmensersparnissen und Leistungsbilanz. Anmeldung hier<\/a><\/li>\n