{"id":8483,"date":"2020-05-07T14:06:36","date_gmt":"2020-05-07T12:06:36","guid":{"rendered":"https:\/\/dezernat-zukunft.org\/?p=8483"},"modified":"2022-07-14T13:26:54","modified_gmt":"2022-07-14T11:26:54","slug":"__trashed-15","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dezernatzukunft.org\/en\/__trashed-15\/","title":{"rendered":"Deutungshoheit in der Rechtsgemeinschaft: ein juristischer Kommentar zum PSPP-Urteil"},"content":{"rendered":"\n

EVA RICARDA LAUTSCH<\/strong><\/p>\n

Mit seinem Urteil vom 5. Mai 2020 zum Public Sector Purchase Programme (PSPP<\/a>) der EZB hat das Bundesverfassungsgericht die Drohkulisse, einen Akt der europ\u00e4ischen Union f\u00fcr ultra vires <\/em>zu erkl\u00e4ren, d.h. au\u00dferhalb der ihr zustehenden Kompetenzen, Wirklichkeit werden lassen.<\/p>\n

Gegenstand dieser harschen Beurteilung\u2014die immerhin erfordert, dass die Kompetenz\u00fcberschreitung \u201eoffensichtlich\u201c ist\u2014ist allerdings nicht das PSPP als solches. Ultra vires<\/em> sei vielmehr allein die Begr\u00fcndung des Programms durch die EZB, die dessen wirtschaftspolitische Folgen nicht hinreichend reflektiert und damit den Grundsatz der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit verletzt habe. Um zu dieser Beurteilung zu gelangen, musste das Bundesverfassungsgericht auch das Urteil des EuGH<\/a>, der das Programm im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens auf seine Vereinbarkeit mit den europ\u00e4ischen Vertr\u00e4gen zu \u00fcberpr\u00fcfen hatte, seinerseits f\u00fcr ultra vires<\/em> und damit f\u00fcr nicht bindend erkl\u00e4ren<\/a>. Den Kompetenzversto\u00df sieht das Bundesverfassungsgericht sodann auch hier nicht in der materiellrechtlichen Bewertung des PSPP als unionsrechtskonform, sondern in einer aus seiner Sicht mangelhaften Pr\u00fcfung von dessen Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit durch den EuGH.<\/p>\n

Kein Versto\u00df gegen das Verbot monet\u00e4rer Staatsfinanzierung<\/em><\/p>\n

Das PSPP, gr\u00f6\u00dfter Bestandteil des breiter angelegten Expanded Asset Purchase Programme (EAPP<\/a>), wurde von der EZB aufgelegt, um die Preisstabilit\u00e4t im Euroraum zu sichern. Im Rahmen dieses Programms kauft die EZB Staatsanleihen von Eurozonenl\u00e4ndern.[1]<\/a> Die Verfassungsbeschwerden, \u00fcber die das Bundesverfassungsgericht zu entscheiden hatte, r\u00fcgen im Wesentlichen einen Versto\u00df des Programms gegen das Verbot der monet\u00e4ren Staatsfinanzierung (Art. 123 AEUV<\/a>). Diesen Vorwurf sieht das Bundesverfassungsgericht im Ergebnis jedoch als nicht begr\u00fcndet an.<\/p>\n

Mangelhafte Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitspr\u00fcfung ultra vires?<\/em><\/p>\n

Also alles gut? Nein, denn obwohl das PSPP keine monet\u00e4re Staatsfinanzierung darstellt gab es, laut dem Bundesverfassungsgericht, einen Akt ultra vires<\/em>.[2]<\/a> In der Sache geht es dabei weder bei dem angegriffenen Urteil des EuGH noch in Bezug auf das PSPP um eine materielle Kompetenz\u00fcberschreitung, sondern um eine Begr\u00fcndungstechnik: die der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitspr\u00fcfung.<\/p>\n

Das Bundesverfassungsgericht f\u00fchrt in seinem Urteil \u00fcber viele Randnummern (155 ff.<\/a>) aus, warum die Durchf\u00fchrung einer Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitspr\u00fcfung inklusive einer \u201ewertenden Gesamtbetrachtung\u201c f\u00fcr die Wahrung unionsrechtlicher Kompetenzen zwingend erforderlich sei \u2013 n\u00e4mlich als Instrument zur \u201eeffektiven Kompetenzkontrolle\u201c (Rn. 163<\/a>). Es unterstellt dem EuGH, durch die Missachtung dieser Methode der EZB den Freiraum belassen zu haben, entgegen der unionsrechtlichen Kompetenzordnung eine eigene Wirtschaftspolitik zu betreiben.<\/p>\n

Ein Ausnutzen dieses Freiraums, also eine \u00dcberschreitung der Kompetenzordnung im Sinne eines Ultra-vires-Akts, kann zwar aktuell nicht angenommen werden. Es geht nicht darum, dass die EZB tats\u00e4chlich ihre Kompetenzen \u00fcberschritten und der EuGH dies nicht hinreichend ger\u00fcgt h\u00e4tte, denn in dieser Frage\u2014ob das PSPP in kompetenzwidriger Weise den Bereich der W\u00e4hrungspolitik verl\u00e4sst\u2014gelangen EuGH und Bundesverfassungsgericht zum selben negativen Ergebnis.<\/p>\n

Stattdessen \u00e4u\u00dfert das Bundesverfassungsgericht die Sorge, dass etwaige k\u00fcnftige<\/em> Kompetenzverst\u00f6\u00dfe aufgrund einer nicht oder nur mangelhaft durchgef\u00fchrten Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitspr\u00fcfung nicht feststellbar sein k\u00f6nnten. Bef\u00fcrchtet werden insbesondere \u201enicht sofort ins Auge springende\u2014schleichende\u2014Kompetenzerweiterungen\u201c (Rn. 156<\/a>). Die Kompetenzerweiterung selbst l\u00e4ge allerdings in einem anders gelagerten, in der Zukunft zu entscheidenden Fall auf der ersten Ebene nicht in einem Urteil des EuGH, sondern in der zu \u00fcberpr\u00fcfenden Ma\u00dfnahme oder dem zu \u00fcberpr\u00fcfenden Rechtsakt. Der EuGH ist zwar in der Tat, wie auch die EZB, gem\u00e4\u00df Art. 5 Abs. 1 S. 2 EUV dem Grundsatz der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit verpflichtet. Im Ergebnis sind sich EuGH und Bundesverfassungsgericht aber jedenfalls darin einig: Das PSPP ist zumindest nicht offensichtlich unverh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig, was aber f\u00fcr die Annahme einer Kompetenz\u00fcberschreitung ultra vires<\/em> erforderlich w\u00e4re. Das Bundesverfassungsgericht beharrt lediglich auf einer bestimmten Form der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitspr\u00fcfung, innerhalb derer insbesondere eine \u201ewertende Gesamtbetrachtung\u201c vorgenommen wird. Die Abweichung von der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitspr\u00fcfung als einer bestimmten Technik der Urteilsbegr\u00fcndung kann aber allein nicht ultra vires<\/em> sein.<\/p>\n

Materiellrechtliche Kriterien des Urteils<\/em><\/p>\n

Im Rahmen der Pr\u00fcfung, ob das PSPP dem Verbot der monet\u00e4ren Staatsfinanzierung zuwiderl\u00e4uft, formuliert das Bundesverfassungsgericht dann allerdings erhebliche materielle Anforderungen (insbes. Rn. 217<\/a>): Die Ankaufobergrenze von 33 % und die Verteilung der Ank\u00e4ufe nach dem Kapitalschl\u00fcssel der EZB sollen \u201edie entscheidenden \u201eGarantien\u201c [sein], an denen sich die mangelnde Offensichtlichkeit eines Versto\u00dfes gegen das Umgehungsverbot aus Art. 123 AEUV festmachen l\u00e4sst.\u201c<\/p>\n

Mit anderen Worten: Insbesondere Ankaufobergrenze und Kapitalschl\u00fcssel verhindern eine Beurteilung des Programms als Kompetenz\u00fcberschreitung ultra vires<\/em>. Ob diese Anforderungen tragf\u00e4hig und sinnvoll f\u00fcr zuk\u00fcnftige Entscheidungen sind\u2014etwa bez\u00fcglich des in der Coronakrise aufgelegten Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP<\/a>)\u2014, muss sich erweisen. Bis zur Coronakrise m\u00f6gen Ankaufobergrenze und Kapitalschl\u00fcssel weitgehend konsentierte Kriterien gewesen sein, die zur Abgrenzung von monet\u00e4rer Staatsfinanzierung dienten. Dass sich hier die Bedingungen jedoch m\u00f6glicherweise ver\u00e4ndert haben, zeigt sich bereits daran, dass die EZB seit Beginn der Coronakrise auch schon im Rahmen des PSPP von diesen Kriterien erheblich abweicht<\/a>. Sofern sich das Bundesverfassungsgericht nun in k\u00fcnftigen Entscheidungen von diesen Kriterien l\u00f6sen will, um zum Beispiel das PEPP als rechtskonform zu beurteilen, wird dies mit einem erheblichen Begr\u00fcndungsaufwand verbunden sein.<\/p>\n

Machtgeb\u00e4rde im \u201eVerfassungsgerichtsverbund\u201c<\/em><\/p>\n

In der Entscheidung vom 5. Mai 2020 versucht das Bundesverfassungsgericht also in erster Linie, den EuGH zu einer Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitspr\u00fcfung nach den von ihm vorgegebenen Ma\u00dfst\u00e4ben zu zwingen. Zur Rechtfertigung dient ihm das Argument, bei der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitspr\u00fcfung handle es sich um einen \u201eallgemeinen, in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV kodifizierten Rechtsgrundsatz des Unionsrechts\u201c (Rn. 124<\/a>). Dass dieser seine Wurzeln \u201evor allem im deutschen Recht\u201c hat, erkennt es selbst an. In dem scharfen Ton, den es dabei anschl\u00e4gt, werden die Differenzen zwischen Erstem und Zweitem Senat offenbar: W\u00e4hrend der Erste Senat in seiner Entscheidung zum Recht auf Vergessen<\/a> noch die \u201eIntegrationsverantwortung\u201c des Bundesverfassungsgerichts betont hatte, st\u00fctzt der Zweite Senat seine Selbstbehauptung gegen\u00fcber dem EuGH auf die Vorstellung eines Verfassungsgerichtsverbunds (vgl. Rn. 111<\/a>), die in der Tendenz eher von einem Kooperationsverh\u00e4ltnis und strukturellem Nebeneinander von EuGH und nationalen Verfassungsgerichten ausgeht.<\/p>\n

Ein solcher Verfassungsgerichtsverbund begegnet jedoch aktuell\u2014allein schon mit Blick auf Polen und Ungarn\u2014erheblichen Problemen. Diese m\u00fcssen auch dem Zweiten Senat vor Augen stehen, sodass der Verdacht naheliegt, dass hinter der Vorstellung vom Verfassungsgerichtsverbund nicht wirklich die Erwartung steht, dass alle Verfassungsgerichte gemeinsam mit dem EuGH kooperativ die Auslegung des europ\u00e4ischen Rechts entwickeln. Eher handelt es sich um eine Machtgeb\u00e4rde, mit der die eigene verfassungsrechtliche Praxis durchgesetzt werden soll.<\/p>\n

Durchsetzung eines \u201eGrundrechts auf Demokratie\u201c?<\/em><\/p>\n

Die Entscheidung ergeht auf dem Pfad des zum \u201eGrundrecht auf Demokratie\u201c ausgebauten Art. 38 Abs. 1 S. 1 Grundgesetz. In diesem Zusammenhang hat das Bundesverfassungsgericht Kriterien wie den \u201eEinflussknick\u201c und die Unterbrechung demokratischer \u201eLegitimationsketten\u201c entwickelt, um zu pr\u00fcfen, ob Ma\u00dfnahmen und Politiken einer hinreichenden demokratischen Legitimierung entbehren. Warum aber das Bundesverfassungsgericht seinerseits in besonderer Weise legitimiert sein soll, auf der Basis eines f\u00fcr die Bundesrepublik entwickelten Demokratieverst\u00e4ndnisses die Demokratie in Europa auf dem Gerichtsweg durchzusetzen, ist nicht klar. Das Bundesverfassungsgericht nutzt diese Konstruktion, um in einem imaginierten Verfassungsgerichtsverbund seiner eigenen, auf dem Grundgesetz basierenden Vorstellung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zur Geltung zu verhelfen.<\/p>\n

Entgegen der in seinem Urteil enthaltenen alarmistischen Warnung charakterisieren \u201eschleichende Kompetenzerweiterungen\u201c seit jeher das Wesen der europ\u00e4ischen Integration und sind als solche zun\u00e4chst auch nicht grunds\u00e4tzlich undemokratisch oder sonst illegitim. Die europ\u00e4ische Einigung ist seit ihren Anf\u00e4ngen ein Prozess, der auf immer weitere Integration angelegt ist. Dies ist das Wesen der \u201eever closer Union\u201c und zugleich das Bekenntnis, das seit dem Abschluss der R\u00f6mischen Vertr\u00e4ge 1957 in den Pr\u00e4ambeln der Gemeinschafts- bzw. Unionsvertr\u00e4ge verankert wurde. Um die immer engere politischen Einigung zu erreichen, werden seit ihren Anf\u00e4ngen weite gesetzliche Spielr\u00e4ume genutzt und jenes fortentwickelt, was im Rahmen des Kompromisses zwischen den Mitgliedstaaten auf politischer Ebene zun\u00e4chst nicht erreicht werden konnte.<\/p>\n

Selbstverst\u00e4ndlich ergeben sich in diesem Integrationsprozess Probleme der demokratischen Legitimation von europ\u00e4ischen Institutionen, Gesetzen und Ma\u00dfnahmen\u2014insbesondere derer Institutionen, die nicht direkt oder indirekt vom Volk gew\u00e4hlt und so legitimiert werden, wie z.B. die EZB. Allerdings werden in der Bundesrepublik mehrheitlich politische Parteien gew\u00e4hlt, die sich \u2013 im Grundsatz \u2013 nicht nur zu Europa, sondern auch zu diesem Integrationsprozess bekennen. Zus\u00e4tzlich ist die umfassende eigene demokratische Legitimation der europ\u00e4ischen Ebene auch aus der Sicht der deutschen Politik erstrebenswert und notwendig. Sie wird allerdings erst erreicht werden k\u00f6nnen, wenn an die Stelle der funktionalistischen Integration eine\u2014politische\u2014Einigung in den Mitgliedstaaten \u00fcber die Gestalt der Europ\u00e4ischen Union tritt, die auch mit Blick auf die W\u00e4hrungsunion nachhaltig ist. Im aktuellen Stadium der europ\u00e4ischen Einigung legt das Bundesverfassungsgericht den Finger durchaus in eine Wunde, sofern es den EuGH zu einer effektiven Kontrolle der EZB ermahnt. Sich diese Kontrolle aber selbst anzuma\u00dfen, indem das Bundesverfassungsgericht die EZB mit formellen Begr\u00fcndungsanforderungen deutsch-verfassungsrechtlichen Zuschnitts konfrontiert, d\u00fcrfte seinerseits mit guten Argumenten als Kompetenz\u00fcberschreitung bewertet werden.<\/p>\n

Deutungsanspr\u00fcche in der Rechtsgemeinschaft<\/em><\/p>\n

Im Rahmen der Verk\u00fcndung des Urteils beschw\u00f6rt der scheidende Bundesverfassungsgerichtspr\u00e4sident Andreas Vo\u00dfkuhle die \u201eIdee der europ\u00e4ischen Rechtsgemeinschaft\u201c: Diese verliere \u201ein der Krise nichts an ihrer Bedeutung\u201c. Auch hier handelt es sich um eine in ihrem Kern deutsche Idee, im europarechtlichen Kontext gepr\u00e4gt durch den ersten Kommissionspr\u00e4sidenten Walter Hallstein. Die Gemeinschaft vom Recht her zu denken entsprach und entspricht bis heute einem deutschen Staatsverst\u00e4ndnis, das Hallstein geschickt f\u00fcr die europ\u00e4ische Einigung fruchtbar zu machen wusste. Dabei wurde allerdings auch gezielt das noch kaum entwickelte, ungeformte europ\u00e4ische Recht durch dogmatische Konstruktionen zu einem Integrationsinstrument ausgebaut (s. von Bogdandy 2017<\/a>, S. 490). Der Erfolg dieser Herangehensweise zeigt sich nicht zuletzt in der bisweilen aktivistisch anmutenden Rechtsprechung des EuGH, welche die Grenzen der Integration in der Vergangenheit oft erweitert und die Vertr\u00e4ge zu einer eigenst\u00e4ndigen Rechtsordnung geformt hat. Im PSPP-Urteil geht es vor allem um die Deutungshoheit \u00fcber diese Idee der Rechtsgemeinschaft\u2014die das Bundesverfassungsgericht nicht aus der Hand geben will.<\/p>\n

\n

[1]<\/a> Zus\u00e4tzlich au\u00dferdem vergleichbare marktf\u00e4hige Schuldtitel von \u201eanerkannten Organen\u201c, internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken mit Sitz innerhalb des Euro-W\u00e4hrungsgebiets.<\/p>\n

[2]<\/a> Ultra vires<\/em> bedeutet \u201ejenseits der Gewalten\u201c, d.h. au\u00dferhalb der rechtlichen Kompetenzen liegend.<\/p>\n

Picture credit: MehrDemokratie<\/a>, unter Attribution-ShareAlike 2.0<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

EVA RICARDA LAUTSCH Mit seinem Urteil vom 5. Mai 2020 zum Public Sector Purchase Programme (PSPP) der EZB hat das Bundesverfassungsgericht die Drohkulisse, einen Akt der europ\u00e4ischen Union f\u00fcr ultra vires zu erkl\u00e4ren, d.h. au\u00dferhalb der ihr zustehenden Kompetenzen, Wirklichkeit werden lassen. Gegenstand dieser harschen Beurteilung\u2014die immerhin erfordert, dass die Kompetenz\u00fcberschreitung \u201eoffensichtlich\u201c ist\u2014ist allerdings nicht das PSPP als solches. 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