{"id":8479,"date":"2021-04-13T16:19:01","date_gmt":"2021-04-13T14:19:01","guid":{"rendered":"https:\/\/dezernat-zukunft.org\/?p=8479"},"modified":"2022-07-14T13:37:51","modified_gmt":"2022-07-14T11:37:51","slug":"ein-kommunales-investitionsprogramm-fuer-das-naechste-jahrzehnt","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dezernatzukunft.org\/en\/ein-kommunales-investitionsprogramm-fuer-das-naechste-jahrzehnt\/","title":{"rendered":"Ein kommunales Investitionsprogramm f\u00fcr das n\u00e4chste Jahrzehnt"},"content":{"rendered":"

\nDie Verfahren sind entscheidend<\/strong>
\n<\/h4>\n\n

REN\u00c9 GEI\u00dfLER<\/a>[1]<\/sup><\/a><\/strong><\/p>\n\n Download PDF <\/a>\n<\/p>\n

\nDie Corona-Krise versch\u00e4rft die bereits schwierige Situation der kommunalen Haushalte und
\nk\u00f6nnte die Investitionsl\u00fccke vergr\u00f6\u00dfern. Um dem beizukommen, braucht es mehr als einen
\n\u00f6ffentlichen Investitionsfonds; auch das Verfahren zur Zuteilung der Investitionen muss reformiert
\nwerden. Im vorliegenden Paper schl\u00e4gt Ren\u00e9 Geissler einen Drei-S\u00e4ulen-Ansatz f\u00fcr die Governance
\neines solchen Programms vor.<\/em>\n<\/div>\n

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Die kommunalen Investitionen haben im vergangenen Jahrzehnt hohe Relevanz in \u00d6ffentlichkeit und Politik gewonnen. Die Investitionen gelten seit Jahrzehnten als zu gering, sind anf\u00e4llig f\u00fcr konjunkturelle Schwankungen und weisen gro\u00dfe regionale Disparit\u00e4ten entsprechend der Wirtschaftskraft auf.[2]<\/sup><\/a> In Summe sind die Kommunen seit Langem nicht mehr in der Lage, die notwendige Infrastruktur zu erhalten, geschweige denn auf aktuelle und zuk\u00fcnftige Bedarfe, wie Klimawandel, Digitalisierung oder Bildung, auszurichten.[3]<\/sup><\/a> Die 2020 ausgebrochene Corona-Krise wird mittelfristig die Investitionsl\u00fccke weiter vergr\u00f6\u00dfern, da sich Haushaltsn\u00f6te ausbreiten und Investitionen in Folge wieder sinken werden.[4]<\/sup><\/a><\/p>\n

Aus diesen Gr\u00fcnden h\u00e4ufen sich Forderungen, die kommunalen Investitionen durch einen Investitionsfonds des Bundes zu st\u00e4rken.[5]<\/sup><\/a> Entsprechend ausgestaltet, w\u00fcrde ein solcher Fonds nicht unter die Schuldenbremse fallen.[6]<\/sup><\/a> Damit ist es jedoch nicht getan: wir haben aus den vergangenen Jahren gelernt, dass es nicht ausreicht, einen solchen Fonds zu gr\u00fcnden und mit Kapital auszustatten.<\/p>\n

Um sicherzustellen, dass Investitionen z\u00fcgig umgesetzt werden und Wirkung entfalten, ist ein Paradigmenwechsel der Verfahren unabdingbar. Die Governance eines solchen Programmes sollte auf drei S\u00e4ulen beruhen: St\u00e4rkung der lokalen Autonomie in der Verwendung, B\u00fcrokratievermeidung der Transfers und Einbindung der \u00d6ffentlichkeit. Dieser Wandel im Staatsverst\u00e4ndnis ist ein politischer Kraftakt, aber machbar und angesichts der Herausforderungen lohnend.<\/p>\n

\n

Probleme bestehender Investitionsprogramme<\/h4>\n
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F\u00f6rderprogramme zur Kofinanzierung und Lenkung der kommunalen Investitionen sind seit jeher ein wichtiger Bestandteil kommunaler Finanzierung.[7]<\/sup><\/a> Trotz kaum \u00fcberschaubarerer Vielfalt an Programmen sind die Verfahrensweisen \u00e4hnlich, ebenso die daran ankn\u00fcpfende Kritik der Kommunen. Im vergangenen Jahrzehnt erreichte diese Debatte eine bundesweite \u00d6ffentlichkeit, da der Bund sich mehr und mehr in die kommunalen Investitionen einbrachte. Dieser strukturelle Wandel begann mit dem Kita-Ausbau ab 2008. Es folgten das Konjunkturpaket im Zuge der globalen Finanzkrise 2010, die Kommunalinvestitionsf\u00f6rderungsgesetze 2015 und 2017, der Digitalpakt 2019 sowie Teile des Konjunkturprogramms 2020.[8]<\/sup><\/a><\/p>\n

Diese Programme waren willkommen und hatten sichtbare Effekte auf das Investitionsniveau und den Zustand kommunaler Infrastruktur. Unabh\u00e4ngig von der durchaus variierenden Ausgestaltung gingen mit den bestehenden F\u00f6rderprogrammen aus Sicht der Kommunen sechs typische Nachteile einher:<\/p>\n

    \n
  1. \n

    Sie werden oft ad hoc, nach Aufgabenfeldern oder Kassenlage, durch den Bund beschlossen. F\u00fcr die Kommunen sind die Programme inhaltlich nicht antizierbar und nicht planbar<\/strong>. In konjunkturell guten Zeiten \u00fcberlagern sich verschiedene Programme. Die Programme beg\u00fcnstigen somit ein prozyklisches Investitionsverhalten und f\u00fchren zu steigenden Preisen, die wieder um die Effektivit\u00e4t der F\u00f6rderma\u00dfnahmen mindern.<\/p>\n<\/li>\n

  2. \n

    Die Laufzeiten sind begrenzt, woraus Zeitdruck<\/strong> f\u00fcr Antragstellung und Abwicklung resultiert. Denn bei Bund und L\u00e4nder liegen oft unrealistische Vorstellungen dahingehend vor, welche Betr\u00e4ge Kommunen in welchen Zeitr\u00e4umen bewegen k\u00f6nnen. Es entstehen angesichts begrenzter Verwaltungs- und Baukapazit\u00e4ten \u201eBugwellen\u201c an F\u00f6rderprogrammen<\/strong>. Der Abfluss der Mittel und damit die intendierten Effekte verz\u00f6gern sich. Die notwendigen Verwaltungskapazit\u00e4ten aufzustocken ist jedoch oft nicht rational, da die mittelfristige Auslastung des Personals aufgrund befristeter F\u00f6rderprogramme nicht sicher ist.<\/p>\n<\/li>\n

  3. \n

    Im Regelfall zielen die F\u00f6rderprogramme auf bestimmte Politikfelder, in denen der Bund Priorit\u00e4ten sieht. Diese Steuerung ist aus Sicht des Finanziers nachvollziehbar. F\u00fcr die Kommunen entsteht jedoch der fiskalische und politische Druck, eigene Entscheidungen an F\u00f6rderprogrammen, statt an tats\u00e4chlichen Bedarfen<\/strong> auszurichten. Kommunale Autonomie geht verloren, bestimmte, politisch aktuell nicht attraktive Investitionsfelder, geraten aus dem Blick. Des Weiteren konzentrieren F\u00f6rderprogramme Mittel in bestimmten Branchen, was zur \u00dcberauslastung der Dienstleister und steigenden Preisen f\u00fchrt.<\/p>\n<\/li>\n

  4. \n

    Infolge des f\u00f6deralen Staatsaufbaus flie\u00dfen F\u00f6rderprogramme des Bundes \u00fcber die L\u00e4nder. Nicht nur werden Staatsvertr\u00e4ge zwischen Bund und L\u00e4ndern notwendig, die L\u00e4nder erg\u00e4nzen das Bundesrecht \u00fcber eigenst\u00e4ndiges Landesrecht. Das Normendickicht<\/strong> w\u00e4chst, was bei allen Beteiligten Rechtsunsicherheit, Abstimmungsbedarfe und Transaktionskosten erh\u00f6ht. Auch der Mittelabruf erfolgt \u00fcber die L\u00e4nder, bei jeweils unterschiedlichen Beh\u00f6rden unter unterschiedlichen Bedingungen.[9]<\/sup><\/a><\/p>\n<\/li>\n

  5. \n

    Spiegelbildlich zum Mittelabruf m\u00fcssen die Kommunen Verwendungsnachweise vorlegen, die teils durch Bundes- und Landesbeh\u00f6rden gepr\u00fcft werden. Je komplizierter die F\u00f6rderprogramme gestaltet sind, desto aufwendiger ist der Nachweis zweckentsprechender Verwendung. Die Folgen sind umfassende B\u00fcrokratie in der Abwicklung<\/strong> und Dokumentation der Vorhaben. Die Pr\u00fcfungen dieser Dokumente holen die Kommunen oft erst etliche Jahre nach Abschluss der Investitionen ein.<\/p>\n<\/li>\n

  6. \n

    Zumeist stellen F\u00f6rderprogramme eine anteilige Kofinanzierung dar. Die Kommunen m\u00fcssen somit Eigenmittel beibringen, auch wenn diese ggf. nur 10% betragen. Kommunen mit Haushaltsproblemen k\u00f6nnen diese Eigenmittel<\/strong> nicht erwirtschaften und die F\u00f6rderprogramme somit nicht nutzen. \u00dcber diesen Mechanismus wurden oft gerade die Kommunen mit hohen Bedarfen ausgeschlossen.<\/p>\n<\/li>\n<\/ol>\n

    Diese nachteiligen Effekte treten gewisserma\u00dfen systemisch in den \u00fcblichen F\u00f6rderverfahren auf. Sie behindern deren Wirksamkeit, verursachen hohe Transaktionskosten f\u00fcr alle Beteiligten und hemmen lokale Flexibilit\u00e4t. Das politisch im Raum stehende neue Investitionsprogramm w\u00e4re bereits angesichts des Volumens in den tradierten Verfahren kaum sinnvoll umsetzbar. Es m\u00fcssen Verfahren gefunden werden, welche die Effekte vermeiden und dennoch den politischen Zielen des Bundes Gen\u00fcge tun. Die folgenden f\u00fcnf Punkte adressieren die skizzierten Problemlagen.<\/p>\n

    F\u00fcnf Regeln f\u00fcr eine bessere Governance<\/h4>\n

    \"\"<\/p>\n

      \n
    1. \n

      Der Investitionsfonds des Bundes sch\u00fcttet die Mittel \u00fcber einen Zeitraum von mindestens zehn Jahren in gleichen Jahresraten<\/strong> aus. Die Zuweisungen sind somit mittelfristig planbar. Zeitdruck in Planung und Umsetzung wird reduziert. Dies mindert den \u201eBugwelleneffekt\u201c, verteilt die Administration \u00fcber die Zeit und erm\u00f6glicht die Aufstockung des kommunalen Personals. Dem F\u00f6rderzeitraum ist eine Planungsperiode vorgeschaltet, um sicherzustellen, dass die Kommunen \u00fcber Konzepte und entsprechende umsetzungsreife Projekte verf\u00fcgen. Zielsetzung des Programms ist eine dauerhafte
      und fl\u00e4chendeckende Niveauverschiebung der kommunalen Investitionen, nicht die kurzfristige Steuerung der Konjunktur.      [10]<\/sup><\/a><\/p>\n<\/li>\n

    2. \n

      Die j\u00e4hrlichen Mittel werden indikatorbasiert<\/strong> auf die L\u00e4nder und von diesen auf die Kommunen verteilt<\/strong>. Antr\u00e4ge und Genehmigungen entfallen<\/strong>. Geeignete Indikatoren sind z.B. Einwohnerzahl, Steuerkraft oder SGB-II-Quote. Die formelbasierte Verteilung ist angebracht, da sich ein objektiver Investitionsbedarf der Kommunen nicht valide ableiten l\u00e4sst. Die Einwohnerzahl als Indikator ber\u00fccksichtigt einen Grundbedarf aller Kommunen. Die Steuerkraft spiegelt unterschiedliche Ausgangsbedingungen in der Eigenfinanzierung wider, die SGB-II-Quote soziale Herausforderungen.<\/p>\n<\/li>\n

    3. \n

      Die j\u00e4hrlichen Transfers flie\u00dfen als investive Schl\u00fcsselzuweisungen ohne Zweckbindung<\/strong>. Sie werden zus\u00e4tzlich zum und unabh\u00e4ngig vom bestehenden kommunalen Finanzausgleich gew\u00e4hrt.[11]<\/sup><\/a> Investive Schl\u00fcsselzuweisungen stehen ausschlie\u00dflich f\u00fcr investive Verwendungen zur Verf\u00fcgung und besitzen den Charakter von Eigenmitteln. Anstatt finanzschwache Kommunen indirekt von F\u00f6rdermitteln auszuschlie\u00dfen, profitieren diese automatisch in h\u00f6herer Weise.<\/p>\n<\/li>\n

    4. \n

      Bund und L\u00e4nder verzichten auf detaillierte Verwendungsvorgaben und die angesichts lokaler Wirklichkeiten zwangsl\u00e4ufig unvollst\u00e4ndige und streitanf\u00e4llige Auflistung f\u00f6rderf\u00e4higer Ma\u00dfnahmen. Stattdessen werden politische Handlungsfelder definiert<\/strong>, denen die zus\u00e4tzlichen Mittel dienen sollen: z.B. Klimawandel, Bildung, Digitalisierung. Innerhalb dessen setzen die Kommunen eigene lokale Priorit\u00e4ten. Diese lokale Autonomie st\u00e4rkt die Verantwortung im Umgang mit Geldern und erm\u00f6glicht Innovationen. Letztlich k\u00f6nnen nur die Akteure vor Ort beurteilen, welche Themen welche Relevanz besitzen und wie ihnen effektiv zu begegnen ist.<\/p>\n<\/li>\n

    5. \n

      Die Kommunen weisen die zweckentsprechende Verwendung<\/strong> der Zuweisungen im mehrj\u00e4hrigen Rhythmus \u00fcber ein \u00f6ffentliches Reporting<\/strong> nach.[12]<\/sup><\/a> Verwendungsnachweise im eigentlichen Sinne an Bund und L\u00e4nder entfallen. Der ad\u00e4quate Umgang in Hinblick auf die drei genannten Politikfelder wird durch die lokale \u00d6ffentlichkeit \u00fcberwacht. Open-Data-L\u00f6sungen er\u00f6ffnen M\u00f6glichkeiten f\u00fcr ein begleitendes Monitoring. F\u00fcr die Kommunen entsteht daraus kaum Mehraufwand, da ein Investitionscontrolling intern und f\u00fcr die R\u00e4te ohnehin durchgef\u00fchrt wird. Die Einhaltung des Vergaberechts und das Reporting selbst wird \u00fcber die \u00f6rtlichen Pr\u00fcfungs\u00e4mter \u00fcberwacht.<\/p>\n<\/li>\n<\/ol>\n

      Ohne Frage ist eine solche Governance f\u00fcr Bund und L\u00e4nder eine Herausforderung und r\u00fcckt fundamental ab von tradierten Formen der (Mikro)Kontrolle und Steuerung. Zur Umsetzung dieser f\u00fcnf Punkte bedarf es einer erneuten Erg\u00e4nzung des Grundgesetzes<\/strong> und entsprechender Bund-L\u00e4nder-Staatsvertr\u00e4ge<\/strong> (wie schon in den vergangenen Jahren wiederholt geschehen, siehe Infobox). Dieser gesetzgeberische Aufwand ist jedoch angesichts von Ziel und Volumen des Programms angemessen. Zweifellos bedarf es Mut auf Seiten von Bund und L\u00e4ndern, den Kommunen diese Freiheiten einzur\u00e4umen. Ebenso zweifellos wird die Abwicklung eines Investitionsfonds entlang dieser f\u00fcnf Punkte dessen Wirksamkeit jedoch deutlich erh\u00f6hen.<\/p>\n

      Es soll nicht verschwiegen werden, dass auch bei dieser Governance Risiken bestehen bleiben: z.B. die Sinnhaftigkeit einiger lokaler Ma\u00dfnahmen, die Finanzierung der Folgekosten, geringere Kostendisziplin oder die \u00dcberforderung der Verwaltungen. Diese Risiken sind jedoch letztlich unvermeidbare Transaktionskosten kommunaler Selbstverwaltung, die auch durch intensivste B\u00fcrokratie nicht auszuschlie\u00dfen sind.<\/p>\n

      \n

      \u00c4nderung Grundgesetz<\/h4>\n

      Das hier skizzierte Verfahren bedarf einer \u00c4nderung des Grundgesetzes.Entgegen weitl\u00e4ufiger Bedenken ist dies jedoch eine juristisch und politisch \u00fcberwindbare H\u00fcrde. Tats\u00e4chlich wurden Regelungen des Grundgesetzes \u00fcber die Finanzstr\u00f6me im Bundesstaat in den vergangenen Jahren vier Mal ge\u00e4ndert oder erweitert, um Transfers des Bundes an die Kommunen zu erm\u00f6glichen.<\/p>\n

        \n
      1. \n

        2017 wurde der Artikel 104c GG neu eingef\u00fcgt, um dem Bund Investitionshilfen f\u00fcr Bildungsinfrastruktur im Rahmen des Kommunalinvestitionsf\u00f6rderungsgesetzes II umzusetzen.<\/p>\n<\/li>\n

      2. \n

        Im Jahr 2019 folgte Artikel 104d GG, Finanzhilfen zur F\u00f6rderung des sozialen Wohnungsbaus.<\/p>\n<\/li>\n

      3. \n

        Im vergangenen Jahr erfuhr Artikel 104a GG eine entscheidende Anpassung, \u00fcber welche die Kostenbeteiligung des Bundes an den kommunalen Ausgaben der Unterkunft aus SGB II auf bis zu 75% angehoben wurde.<\/p>\n<\/li>\n

      4. \n

        Mit dem Ziel, die finanziellen Sch\u00e4den der Kommunen aus der Corona-Krise zu mindern, gew\u00e4hrte der Bund f\u00fcr das Jahr 2020 einmalig einen anteiligen Ausgleich der Gewerbesteuer. Auch dieser Transfer machte eine Grundgesetz\u00e4nderung n\u00f6tig (befristete Einf\u00fcgung des Artikels 143h GG).<\/p>\n<\/li>\n<\/ol>\n<\/div>\n

        \n

        Fu\u00dfnoten<\/h4>\n

        [1]<\/a> Professor f\u00fcr \u00f6ffentliche Wirtschaft und Verwaltung, Technische Hochschule Wildau, rene.geissler@th-wildau.de<\/a>, @geissler_rene.<\/a><\/p>\n

        [2]<\/a> Arnold et al (2015): Gro\u00dfe regionale Disparit\u00e4ten bei den kommunalen Investitionen<\/a>. DIW Wochenbericht Nr. 43\/2015 Die Sachinvestitionen je Einwohner lagen in Summe der Jahre 2014 bis 2016 in den zehn sozial st\u00e4rkten kreisfreien St\u00e4dten 4,5-mal h\u00f6her als in den zehn sozial-schw\u00e4chsten. Vgl. Boettcher et al (2019): Kommunaler Finanzreport 2019. Teil E<\/a>, Bertelsmann Stiftung, G\u00fctersloh, S. 14.<\/p>\n

        [3]<\/a> Der durch die Kommunen wahrgenommene Investitionsr\u00fcckstand belief sich 2019 auf 147 Mrd. Euro. Trotz steigender Investitionsausgaben bedeutet dies ein Wachstum gegen\u00fcber dem Wert von 2015 (132 Mrd. Euro). Vgl. KfW und DIfU (2019): KfW-Kommunalpanel 2020<\/a>. Frankfurt am Main.<\/p>\n

        [4]<\/a> Der positive Finanzierungssaldo des Jahres 2020 (2 Mrd. Euro) basiert auf der einmaligen
        Gewerbesteuerkompensation von Bund und L\u00e4ndern (11 Mrd. Euro). Der seit 2013 bestehende positive Trend
        und das Investitionsniveau von 2020 ist ohne zus\u00e4tzliche Unterst\u00fctzungen nicht haltbar.<\/p>\n

        [5]<\/a> IW K\u00f6ln und IMK sch\u00e4tzen in einer gemeinsamen Studie den zus\u00e4tzlichen \u00f6ffentlichen Investitionsbedarf auf 450 Mrd. Euro f\u00fcr eine Dekade, daraus 140 Mrd. Euro f\u00fcr die Kommunen. Vgl. Bardt et al (2019): F\u00fcr eine solide Finanzpolitik. Investitionen erm\u00f6glichen!<\/a> IW Policy Paper 10\/2019.
        Das DIW empfiehlt, u.a. in Reaktion auf die Corona-Krise, ein zus\u00e4tzliches Investitionsprogramm \u00fcber rund 190
        Mrd. Euro. Vgl.         Wochenbericht Nr. 24\/2020<\/a>, S. 442-451.
        In diese Richtung zielen auch die Entw\u00fcrfe der Wahlprogramme von SPD und B\u00fcndnis 90\/Die Gr\u00fcnen.<\/p>\n

        [6]<\/a> So m\u00fcsste die Bundesgesellschaft, dem der Fonds zugerechnet wird, rechtlich eigenst\u00e4ndig sein und \u00fcber eine eigene Sachaufgabe verf\u00fcgen (wie zum Beispiel die PD \u2013 Berater der \u00f6ffentlichen Hand). Vgl. Hermes et al (2020): Die Schuldenbremse des Bundes und die M\u00f6glichkeit der Kreditfinanzierung von Investitionen \u2013 Rechtslage, \u00f6konomische Beurteilung und Handlungsempfehlungen Study Nr. 70<\/a> der Hans-B\u00f6ckler-Stiftung.<\/p>\n

        [7]<\/a> Sie decken ca. ein Drittel der investiven Ausgaben. Brand und Steinbrecher (2020): Kommunalfinanzierung in der Corona-Krise. Einschnitte, aber keine Zeitenwende<\/a>. Wirtschaftsdienst Nr. 1\/2021, S. 47.<\/p>\n

        [8]<\/a> Besagte Programme beliefen sich in Summe auf ca. 25 Mrd. Euro.<\/p>\n

        [9]<\/a> Im Zuge des KInvFG 1 und 2 traten bei den L\u00e4ndern sechs verschiedene Konstellationen der Mittelverteilung auf. Vgl. Gei\u00dfler (2018): Investitionsf\u00f6rderung im Finanzf\u00f6deralismus<\/a>. Wirtschaftsdienst Nr. 6\/2019.<\/p>\n

        [10]<\/a> Zweifellos entstehen dennoch positive Effekte auf das Wirtschaftswachstum.<\/p>\n

        [11]<\/a> Investive Schl\u00fcsselzuweisungen existieren bis dato in den Finanzausgleichssystemen Brandenburgs (\u00a7 13 FAG<\/a>) und Sachsens (\u00a7 15 FAG). Sie werden zum Ausgleich mangelnder Steuer- und Umlagekraft gezahlt und dienen der Deckung des Investitionsbedarfs.<\/p>\n

        [12]<\/a> In der Privatwirtschaft existieren vergleichbare Regulierungsform z.B. in Bezug auf CSR.<\/p>\n

        Im Rahmen unseres Fiskalprojekts <\/strong> werden wir ein Konzept f\u00fcr eine zielorientierten Fiskalpolitik entwickeln, die allen dient. Konkret geht es um eine einfachgesetzliche Reform der Schuldenbremse, die nachhaltige Investitionen erm\u00f6glicht. Unser fiskalpolitisches Ziel hei\u00dft Vollbesch\u00e4ftigung. Im Laufe der kommenden Monate werden an dieser Stelle Paper mit konkreten Reformvorschl\u00e4gen zu finden sein. Um \u00fcber unsere Ver\u00f6ffentlichungen auf dem Laufenden zu bleiben, abonniert gerne unseren Newsletter<\/a>.<\/em><\/p>\n<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

        Die Corona-Krise versch\u00e4rft die bereits schwierige Situation der kommunalen Haushalte und
        \nk\u00f6nnte die Investitionsl\u00fccke vergr\u00f6\u00dfern. Um dem beizukommen, braucht es mehr als einen
        \n\u00f6ffentlichen Investitionsfonds; auch das Verfahren zur Zuteilung der Investitionen muss reformiert
        \nwerden. Im vorliegenden Paper schl\u00e4gt Ren\u00e9 Geissler einen Drei-S\u00e4ulen-Ansatz f\u00fcr die Governance
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