{"id":8467,"date":"2020-09-18T14:21:00","date_gmt":"2020-09-18T12:21:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dezernat-zukunft.org\/?p=8467"},"modified":"2023-04-13T12:20:21","modified_gmt":"2023-04-13T10:20:21","slug":"grostrend-finanzialisierung-kommunen-und-die-finanzwelt-begegnung-auf-augenhohe-teil-2-wie-konnte-es-dazu-kommen","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dezernatzukunft.org\/en\/grostrend-finanzialisierung-kommunen-und-die-finanzwelt-begegnung-auf-augenhohe-teil-2-wie-konnte-es-dazu-kommen\/","title":{"rendered":"Gro\u00dftrend Finanzialisierung: Kommunen und die Finanzwelt \u2013 Begegnung auf Augenh\u00f6he? Teil 2: Wie konnte es dazu kommen?"},"content":{"rendered":"\n

FLORIAN FASTENRATH, ARMIN MERTENS, SEBASTIAN M\u00d6LLER, REBECA WANGEMANN<\/strong><\/p>\n\n\n

Teil 1 der Serie \u201eKommunen und Finanzwelt\u201c finden sie hier<\/a>, Teil 3 hier<\/a>. <\/em><\/p>\n

Wie kann man den LOBO Gebrauch erkl\u00e4ren? <\/strong><\/p>\n

Wie Mertens et al. (2019)[1]<\/a> zeigen, haben englische Kommunen im Zeitraum von 1990 bis 2014 LOBO-Kredite mit einem Gesamtvolumen von \u00a310,73 Milliarden abgeschlossen. W\u00e4hrend solche Vertragsabschl\u00fcsse in den 1990ern Jahren noch relativ selten waren, l\u00e4sst sich ab Beginn der 2000er Jahre ein rasantes Wachstum in der Nutzung von LOBOs verzeichnen. Die Zahlen steigen bis 2007 stark an, ab 2008 ist die Entwicklung jedoch r\u00fcckl\u00e4ufig. Die letzten LOBOs wurden 2014 abgeschlossen.<\/p>\n

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(a) Total number of Lobo loans sold to English local governments by year and bank; (b) cumulative number of Lobo loans taken up. <\/strong>Source:<\/strong> Mertens et al. (2019)<\/span><\/em><\/p>\n

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Betrachtet man die risikobehaftete Struktur von LOBO-Krediten und die Alternative g\u00fcnstiger staatlicher Kredite, so stellt sich die Frage, wo und warum solche Vertr\u00e4ge \u00fcberhaupt abgeschlossen wurden. Auch wenn sich die Nutzung von LOBOs geographisch \u00fcber ganz England verteilt hat, lassen sich einige Cluster identifizieren, in welchen die Kreditvertr\u00e4ge besonders h\u00e4ufig und in gro\u00dfen Volumina abgeschlossen wurden. Hier stechen besonders die n\u00f6rdliche Region um Northumberland (Abschluss von LOBOs mit einem Volumen von \u00a3346 Millionen) und Newcastle upon Tyne (\u00a3345 Millionen) und die westlich-zentrale Region um Liverpool (\u00a3170 Millionen), Manchester (\u00a3415 Millionen) und Leeds (\u00a3445 Millionen) hervor.<\/p>\n

Eine weitere konzentrierte Nutzung kann man im Londoner Raum beobachten. Dieser zeichnet sich jedoch auch dadurch aus, dass einigen Regierungsbezirken mit sehr starker LOBO Nutzung andere Bezirke gegen\u00fcberstehen, die g\u00e4nzlich auf LOBOs verzichtet haben. Hervorzuheben ist hier vor allem Newham Council, wo LOBOs mit dem englandweit gr\u00f6\u00dften Gesamtvolumen von \u00a3564 Millionen abgeschlossen wurden. Infolge der massiven Kostensteigerung f\u00fcr den Schuldendienst kam es in Newham zu drastischen K\u00fcrzungen in der sozialen Infrastruktur, was wiederum zur Politisierung der LOBO Praxis u.a. durch die #NoLOBO Kampagne von Debt Resistance UK f\u00fchrte.[2]<\/a><\/p>\n

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The geographical diffusion of Lobo loans across English municipalities (1999\u20132011). <\/strong>Source:<\/strong> Mertens et al. (2019)<\/span><\/em><\/p>\n

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Welche Rolle spielte die politische Couleur?<\/strong><\/p>\n

Insgesamt kann man sowohl in der Verbreitung als auch in der Intensit\u00e4t der Nutzung von LOBOs gro\u00dfe Unterschiede erkennen. W\u00e4hrend einige Kommunen LOBOs gar nicht oder nur sehr selten benutzt haben, wurden in anderen, wie zum Beispiel in Leeds, bis zu 46 individuelle Vertr\u00e4ge unterzeichnet. Wie lassen sich diese unterschiedlichen Nutzungsmuster erkl\u00e4ren?<\/p>\n

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(a) Total number of Lobo loans signed by party in office (1998\u20132014); (b) total number of Lobo loans signed by party in office divided by the total number of local governments where the party had the council majority. \u201cOther\u201d includes Liberal Democrats and Independent candidates. Source:<\/strong> Mertens et al. (2019)<\/em><\/span><\/p>\n

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Zun\u00e4chst l\u00e4sst sich aufzeigen, dass die politische Parteienlandschaft eine entscheidende Rolle gespielt hat. Denn auch wenn Kommunen unter der F\u00fchrung aller gro\u00dfen Parteien (Labour Party, Conservative Party und Liberal Democrats) LOBO-Vertr\u00e4ge unterzeichnet haben, sticht eine Partei hier besonders hervor: eine kommunale Regierungsmehrheit der Labour Party erh\u00f6hte die Wahrscheinlichkeit f\u00fcr den Abschluss von LOBOs um 66%.<\/p>\n

Dieser Umstand kann dadurch erkl\u00e4rt werden, dass die Labour Party in den 1990er und 2000er Jahren verst\u00e4rkt nach Wegen gesucht hat, finanzielle Restriktionen der Zentralregierung zu umgehen, um den Forderungen ihrer W\u00e4hlerschaft nach Dienstleistungen und Infrastruktur nachzukommen, selbst wenn diese Umgehung die Nutzung komplexer Finanzinstrumente erforderte. Hierzu kommt der Umstand, dass die New Labour Bewegung innerhalb der Labour Party nach der Wahlniederlage 1992 immer mehr an Bedeutung gewinnen konnte. Die Forderungen von New Labour nach einer Restrukturierung lokaler Finanzen, mehr Unternehmerfreundlichkeit und der Priorisierung der Nutzung innovativer wie risikobehafteter Finanzinstrumente haben diesen Effekt noch verst\u00e4rkt. W\u00e4hrend es kaum \u00fcberrascht, dass sich die zunehmende Marktfreundlichkeit und Neoliberalisierung der Labour Partei auch auf lokaler Ebene in eine h\u00f6here Aufgeschlossenheit gegen\u00fcber neuen Finanzprodukten \u00fcbersetzt, fordert die Beobachtung, dass sozialdemokratische Anspr\u00fcche an lokale Sozialpolitik mit Hilfe von Marktinstrumenten bedient werden, g\u00e4ngige Annahmen der Parteiendifferenz heraus.<\/p>\n

Wirtschaftlicher Druck<\/strong><\/p>\n

Neben der Parteienlandschaft haben fiskalische und \u00f6konomische Faktoren eine gro\u00dfe Rolle darin gespielt, die Schwelle f\u00fcr die Nutzung von LOBOs zu senken. Auf der einen Seite wurde durch wirtschaftlichen Strukturwandel, also den Niedergang der lokalen Wirtschaft, der Druck auf Kommunen erh\u00f6ht, neue Wege zu finden, um Infrastrukturprojekte finanzieren zu k\u00f6nnen. Auf der anderen Seite schaffte fiskalischer Druck, verursacht durch sinkende Zuwendungen der Zentralregierung und sinkende Steuereinnahmen bei zeitgleichem Anstieg kommunaler Aufgabengebiete, erh\u00f6hte Anreize daf\u00fcr, bestehende Zinsraten zu minimieren oder R\u00fcckzahlungen weiter in die Zukunft zu verschieben. Es zeigt sich, dass vor allem in den fr\u00fchen Jahren der Verbreitung von LOBOs (1998-2003) in englischen Kommunen wirtschaftliche R\u00fcckst\u00e4ndigkeit und in den sp\u00e4teren Jahren (2007-2014) fiskalischer Druck die Wahrscheinlichkeit erh\u00f6ht haben, dass LOBO-Kreditvertr\u00e4ge unterzeichnet wurden.<\/p>\n

Was machen die Anderen?<\/strong><\/p>\n

Ein weiterer wichtiger Faktor, der einen Abschluss von LOBOs beg\u00fcnstigt, ist die Anzahl an Nachbarkommunen, die LOBOs bereits abgeschlossen haben. Hier greifen sogenannte \u201eDiffusionseffekte\u201c: Durch die Zunahme von Vertragsabschl\u00fcssen in der unmittelbaren Nachbarschaft steigt der Druck auf Kommunen, nicht als \u201er\u00fcckst\u00e4ndig\u201c zu gelten bzw. \u201eeine Chance zu verpassen.\u201c<\/p>\n

Hier zeigt sich auch ein kultureller Mechanismus der Diffusion neuer Finanzprodukte und \u2013praktiken, der auch in anderen Bereichen beobachtbar ist: Etablierte Formen der Finanzverwaltung werden diskursiv in altmodische, nicht-zeitgem\u00e4\u00dfe oder gar verantwortungslose Praktiken umgedeutet, um diejenigen unter Druck zu setzen, die daran noch festhalten.[3]<\/a> Dies muss nicht strategisch gesteuert sein, sondern ist oft ein Nebeneffekt der zunehmenden Finanzberichterstattung und allt\u00e4glicher sozialer Kontakte z.B. zwischen den Schuldenmanagern verschiedener Kommunen. Kommunalverb\u00e4nde (wie die Local Goverment Association), Regulierungs- und Aufsichtsbeh\u00f6rden (wie die fr\u00fchere FSA) und Berufsverb\u00e4nde (wie die CIPFA) tragen ebenfalls zu dieser Diskursverschiebung und Legitimierung neuer Praktiken bei.<\/p>\n

Dar\u00fcber hinaus erh\u00f6ht die Anzahl bereits von einer Kommune unterzeichneter Vertr\u00e4ge ebenso die Wahrscheinlichkeit weiterer Abschl\u00fcsse. So hat eine Kommune, die z.B. bereits 12 LOBO-Kredite abgeschlossen hat, eine geringere Hemmschwelle, einen weiteren Kredit abzuschlie\u00dfen, als eine Kommune, die bisher nicht mit LOBOs in Kontakt gekommen ist. Dies resultiert auch daraus, dass sich die beteiligten Akteure besser mit den Produkten vertraut machen und h\u00f6here Kosten durch das Ziehen der Lender Option oft erst nach einigen Jahren Laufzeit auftreten. In vielen F\u00e4llen wurde zun\u00e4chst mit geringeren Kreditvolumina experimentiert, bevor dann zunehmend auch gr\u00f6\u00dfere Summen aufgenommen wurden. Eine \u00e4hnliche Dynamik des Experimentierens zeigt sich auch bei vielen Zinsswaps, die von deutschen und \u00f6sterreichischen Kommunen abgeschlossen wurden.<\/p>\n

Die Rolle der Beratungsfirmen: Interessenskonflikte?<\/strong><\/p>\n

Die Verbreitung von LOBO loans kann dar\u00fcber hinaus kaum ohne einen Blick auf die komplexen Intermediationsprozesse zwischen dem lokalen Staat und den globalen Finanzm\u00e4rkten verstanden werden. Schon im Zuge der Privatisierung kommunaler Dienstleistungen und der Restrukturierung der \u00f6ffentlichen Verwaltungen nach den Prinzipien des New Public Management hatte sich ein lukrativer Markt f\u00fcr Beratungsfirmen etabliert, die sich auf das Gesch\u00e4ft mit Kommunen spezialisiert haben.<\/p>\n

F\u00fcr einige dieser Unternehmen hat sich das kommunale Schuldenmanagement (oder treasury management) in den 2000er Jahren als neues Gesch\u00e4ftsfeld etabliert. Zu den \u201eTreasury Management Advisors\u201c (TMA), die besonders an der Verbreitung von LOBOs beteiligt waren, geh\u00f6ren Sector und Butlers. Diese Beratungsfirmen \u00fcbernehmen in vielen F\u00e4llen das Management des kommunalen Schuldenportfolios und empfehlen den Einsatz neuartiger Produkte.<\/p>\n

Hinzu kommen Broker wie ICAP, CAPITA oder Tullett Prebon, die zwischen der Kommune und ihrer Beraterfirma auf der einen und der Bank auf der anderen Seite stehen und an der Vermittlung neuer Produkte mitverdienen. Die eigentliche Aufgabe der Broker besteht darin, den besten Deal f\u00fcr die Kommune herauszuhandeln. Die englischen St\u00e4dte gingen folglich davon aus, dass die Broker nur in ihrem Auftrag handelten, entweder direkt oder von den Treasury Management Advisors angewiesen. Jedoch war Sector (TMA) zu dieser Zeit eine Unterfirma von CAPITA (Broker). Ebenso geh\u00f6rte Butlers (TMA) zu ICAP (Broker).[4]<\/a> So entstand ein Interessenskonflikt: Wenn eine Kommune eine TMA Beraterfirma wie Sector oder Butler beauftragte, erwartete die Kommune, dass die Beratungsfirma sich an den Broker wendet, der f\u00fcr die Kommune die besten Konditionen mit Banken aushandelt. Doch Sector war eine Unterfirma von CAPITA, Butlers von ICAP. So steht der Verdacht im Raum, dass Sector besonders oft CAPITA als Broker beauftragte, und Butlers ICAP, unabh\u00e4ngig davon, ob diese jeweils die besten Broker waren.<\/p>\n

Auch wenn die Firmen betonten, dass zwischen ihnen starke Informationsbarrieren (Chinese Walls) herrschten, geht aus dem Fusionsbericht von Sector und Butlers hervor, dass Treasury Management Advisors Anteile an den Kommissionen der Broker f\u00fcr LOBO Deals von diesen erhielten.[5]<\/a><\/p>\n

Damit nicht genug: Auch von den Banken gingen Kommissionszahlungen an die Broker, wie Robert Carver, Mitentwickler von Lobo loans bei Barclays, best\u00e4tigt.[6]<\/a> So mussten Broker sich entscheiden, ob sie den Deal anstreben, der am besten f\u00fcr ihre kommunalen Kunden sei, oder den Deal, bei dem sie die h\u00f6chste Kommission von der kreditvergebenden Bank erhielten. Da Banken dann h\u00f6here Kommissionen zahlen, wenn sie an einem Kredit mehr verdienen, sprich wenn der Kredit teurer ist f\u00fcr die Kommune, waren die \u201ehigh commission\u201c Kredite zwar profitabel f\u00fcr die Broker, jedoch finanziell schadhaft f\u00fcr die Kommunen.<\/p>\n

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Robert Carver: Lobo\u2019s in Pictures (7. Juli 2015)<\/a><\/em><\/span><\/p>\n

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Insgesamt gab es also erhebliche finanzielle Interessen an der Verbreitung von LOBOs, die sich f\u00fcr Beratungsfirmen und Broker allein schon wegen der Geb\u00fchren lohnen: ein weiterer typischer Mechanismus der Verbreitung von Finanzialisierung. Dass damit nat\u00fcrlich die Kosten f\u00fcr Kommunen stiegen \u2013 sprich eine Umverteilung aus dem kommunalen Haushalt zu Beratungsfirmen, Brokern, und Banken stattfand \u2013 war ebenso offensichtlich, zumindest f\u00fcr einige der Finanzakteure, wenn auch (oft) nicht f\u00fcr die Kommunen.<\/p>\n

Im dritten und letzten Teil<\/a> dieser Serie werden zum Abschluss die gr\u00f6\u00dferen Zusammenh\u00e4nge der Finanzialisierung des \u00f6ffentlichen Schuldenmanagements erkundet.<\/em><\/p>\n

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[1]<\/a> Mertens, A., Trampusch, C., Fastenrath, F., and Wangemann, R., 2019. The political economy of local government financialization and the role of policy diffusion. Regulation & Governance <\/em>(online first).<\/p>\n

[2]<\/a> M\u00f6ller, Sebastian (2017b): From Hammersmith to Newham: Austerity, local authority debt and financial markets. Discover Society 47 (https:\/\/discoversociety.org\/2017\/08\/02\/from-hammersmith-to-newham-austerity-local-authority-debt-financial-markets\/<\/a>).<\/p>\n

[3]<\/a> Fastenrath, F., Orban, A., and Trampusch, C., 2018. From economic gains to social losses: how stories shape expectations in the case of German municipal finance. K\u00f6lner Zeitschrift f\u00fcr Soziologie und Sozialpsychologie (KZfSS)<\/em>, 70 (1), 89\u2013116.; Deruytter, L., and M\u00f6ller, S.,2020. Cultures of debt management enter city hall: Financialized rationalities and technologies in european local government. In: International Handbook of Financialization<\/em>, P. Mader, D. Mertens and N. van der Zwan (eds). London: Routledge, 400\u2013410.<\/p>\n

[4]<\/a> https:\/\/publications.parliament.uk\/pa\/cm200809\/cmselect\/cmcomloc\/164\/16410.htm<\/a><\/p>\n

[5]<\/a> https:\/\/assets.publishing.service.gov.uk\/media\/5519481540f0b6140400012e\/sts_butlers_appendices_and_glossary.pdf<\/a><\/p>\n

[6]<\/a> https:\/\/qoppac.blogspot.com\/2015\/07\/lobos-in-pictures.html<\/a><\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

FLORIAN FASTENRATH, ARMIN MERTENS, SEBASTIAN M\u00d6LLER, REBECA WANGEMANN Teil 1 der Serie \u201eKommunen und Finanzwelt\u201c finden sie hier, Teil 3 hier. Wie kann man den LOBO Gebrauch erkl\u00e4ren? Wie Mertens et al. (2019)[1] zeigen, haben englische Kommunen im Zeitraum von 1990 bis 2014 LOBO-Kredite mit einem Gesamtvolumen von \u00a310,73 Milliarden abgeschlossen. 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