{"id":74488,"date":"2024-07-17T15:42:15","date_gmt":"2024-07-17T13:42:15","guid":{"rendered":"https:\/\/dezernat-zukunft.org\/?p=74488"},"modified":"2025-03-04T11:13:04","modified_gmt":"2025-03-04T10:13:04","slug":"zum-bundeshauhalt-2025-nichts-ist-unmoglich-unter-der-schuldenbremse","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dezernatzukunft.org\/en\/zum-bundeshauhalt-2025-nichts-ist-unmoglich-unter-der-schuldenbremse\/","title":{"rendered":"Zum Bundeshauhalt 2025: Nichts ist unm\u00f6glich unter der Schuldenbremse"},"content":{"rendered":"\r\n

Florian Schuster<\/a><\/strong>, Felix Heilmann, Vitus Rennert, Philippa Sigl-Gl\u00f6ckner<\/p>\r\n

Einige hatten ihn schon abgeschrieben, aber jetzt ist er da: der Bundeshaushalt 2025. In diesem Geldbrief analysieren wir den Haushaltsentwurf. Es wird punktuell hart gespart, z. B. beim B\u00fcrgergeld. Auch bleibt v\u00f6llig offen, wie in Zukunft Investitionen in Klimaschutz oder die Bundeswehr finanziert werden sollen. Aber ansonsten hat sich die Bundesregierung mit Haushaltstechnik und Zukunftsoptimismus zu helfen gewusst. Das zeigt, dass heute schon vieles unter der Schuldenbremse m\u00f6glich ist, wenn man sie plausibel auslegt. Zwei Stellschrauben \u2013 finanzielle Transaktionen und die Konjunkturkomponente \u2013 stellen wir vor.<\/p>\r\n

Nach langem Ringen und n\u00e4chtelangen Verhandlungen steht er endlich: der Entwurf zum Bundeshaushalt 2025. In diesem Geldbrief analysieren wir die Haushaltseinigung, die heute vom Bundeskabinett verabschiedet wurde. Unser Ergebnis: Punktuell harte Sparma\u00dfnahmen, in der Breite aber in Ordnung. Gespart wird vor allem beim B\u00fcrgergeld und \u201eim Ausland\u201c. Mehr Geld gibt es dagegen f\u00fcr die Rente, die Verkehrsinfrastruktur, Familien und die Bundeswehr. Man erkennt den Willen der Ampelregierung, Geld f\u00fcr die gro\u00dfen politischen Baustellen zu finden. Schaut man genauer hin, wird aber klar: M\u00f6glich ist das nur mit einer Mischung aus Finanzmagie, \u201eNach mir die Sintflut\u201c-Taktik und den Spielr\u00e4umen, die die grundgesetzliche Schuldenbremse bietet.<\/p>\r\n

Die wichtigste Lehre lautet: Schon heute ist unter der Schuldenbremse vieles m\u00f6glich. Sie begrenzt zwar qua Grundgesetz die j\u00e4hrliche Neuverschuldung. Aber genauso er\u00f6ffnet sie explizit M\u00f6glichkeiten f\u00fcr die Kreditaufnahme. Zwei solcher Kan\u00e4le, die sich die Bundesregierung nun zunutze macht, erkl\u00e4ren wir in diesem Geldbrief: finanzielle Transaktionen und die Konjunkturkomponente. So der politische Wille da ist, gibt es also auch ohne Grundgesetz\u00e4nderung Wege, die dringend ben\u00f6tigten Finanzmittel f\u00fcr Schienen, Stra\u00dfen, Bundeswehr und Co. bereitzustellen. Die Schuldenbremse verhindert nicht zwangsl\u00e4ufig Investitionen. Sie macht nur offensichtlich Sinnvolles besonders kompliziert.<\/p>\r\n

Gespart wird da, wo es (heute noch) niemandem weh tut \u2013 und beim B\u00fcrgergeld<\/strong><\/h4>\r\n

Zun\u00e4chst einmal zu den gro\u00dfen Zahlen: Der Haushalt 2025 sieht Ausgaben in H\u00f6he von 481 Mrd. Euro vor, real ca. drei Prozent weniger als noch in diesem Jahr. Die K\u00fcrzungen betreffen vor allem das Ausw\u00e4rtige Amt und das Entwicklungsministerium, die mit jeweils rund 900 Mio. Euro weniger auskommen m\u00fcssen. Mehr als zuvor bekommen die Bundesministerien f\u00fcr Arbeit und Soziales (3,6 Mrd.), Digitales und Verkehr (2,5 Mrd.), Familie (600 Mio.) sowie Verteidigung (1,3 Mrd.). In ihren Haushalten schlagen sich h\u00f6here Ausgaben f\u00fcr die Rente, Schienen- und Stra\u00dfeninvestitionen, das Kindergeld und die Bundeswehr nieder. Kurzum: Wo es nicht unmittelbar weh tut \u2013 wie bei der Au\u00dfenpolitik \u2013 f\u00e4llt Sparen leicht, ansonsten eher schwer. Die Regierung kann sich das mit viel Haushaltstechnik und Zukunftsoptimismus leisten, wie Abbildung 1 zeigt. Gegen\u00fcber 2024 rechnet sie mit zus\u00e4tzlichen Steuereinnahmen aus der parallel zum Haushalt verabschiedeten Wachstumsinitiative von sechs Mrd. Euro. Weitere sieben Mrd. Euro kommen aus niedrigeren Zinsausgaben, die k\u00fcnftig auf die gesamte Laufzeit ihrer Anleihen verteilt werden. Den gr\u00f6\u00dften Teil macht eine sogenannte globale Minderausgabe aus, auf die wir unten n\u00e4her eingehen.<\/p>\r\n

Abbildung 1<\/strong><\/p>\r\n

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Und doch bringt der Bundeshaushalt teils erstaunliche Einsparungen mit sich. F\u00fcnf Mrd. Euro weniger werden f\u00fcr das B\u00fcrgergeld veranschlagt (siehe Abbildung 2) \u2013 eine mutige Annahme, wenn man bedenkt, dass im Nachtragshaushalt f\u00fcr 2024 der B\u00fcrgergeld-Ansatz deutlich nach oben korrigiert werden muss. Wir w\u00e4ren sehr gespannt auf die Analyse, die dieser Einsparung zugrunde liegt. Dass sich st\u00e4rkere Arbeitsanreize f\u00fcr B\u00fcrgergeldempf\u00e4nger durch das Wachstumspaket so deutlich im Haushalt niederschlagen, darf aber bezweifelt werden. Wir halten den Ansatz deshalb f\u00fcr unplausibel.<\/p>\r\n

Abbildung 2<\/strong><\/p>\r\n

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Die gr\u00f6\u00dften Einschnitte kommen jedoch erst in der Zukunft. Am deutlichsten wird das im Klima- und Transformationsfonds (KTF)\u00a0\u2013\u00a0dem Fonds, dessen Volumen das Urteil des Bundesverfassungsgerichts im November 2023 um 60 Mrd. Euro reduzierte. Im Jahr 2025 sollen nur noch 34 Mrd. Euro daraus in Klimaschutz und Transformation flie\u00dfen, immerhin f\u00fcnf Mrd. weniger als in diesem Jahr. Danach ist seine Zukunft v\u00f6llig offen, von Teilverlagerungen der Emissionshandelseinnahmen in den Kernhaushalt oder gar Aufl\u00f6sung des Fonds ist die Rede. Immerhin \u00fcbernimmt der Bundeshaushalt k\u00fcnftig die Erstattung der Erneuerbare-Energien-Gesetz-Umlage, mit der erneuerbarer Strom gef\u00f6rdert wird. Die Details der Planung k\u00f6nnen erst beurteilt werden, wenn der Wirtschaftsplan im August ver\u00f6ffentlicht wird, aber fest steht schon jetzt: Die n\u00e4chste Bundesregierung muss (mal wieder) eine Grundsatzentscheidung dar\u00fcber treffen, wie sie Klimapolitik in Deutschland k\u00fcnftig finanzieren will.<\/p>\r\n

Generell sind die Investitionen des Bundes die gr\u00f6\u00dfte Baustelle des Bundeshaushalts. Von \u201eRekordinvestitionen\u201c von 78 Mrd. Euro spricht die Bundesregierung \u2013 ein Trugschluss, wenn man richtig rechnet und auf reale Gr\u00f6\u00dfen schaut (siehe Abbildung 3). Klammert man Sondereffekte aus \u2013 etwa Finanzanlagen f\u00fcr die Aktienrente \u2013 liegen die Investitionen 2025 bei 1,5 Prozent des BIP, was zwar mehr ist als in den letzten Jahren, im europ\u00e4ischen Vergleich aber Schlusslicht. Bis 2028 sollen die investiven Ausgaben laut Finanzplanung sogar Jahr f\u00fcr Jahr abnehmen. Diese Planung ist angesichts einer maroden Infrastruktur und der Jahrhundertaufgabe der Dekarbonisierung \u00f6konomisch falsch. Dahinter steckt der Reflex der Politik, bei Investitionen zu sparen, wenn das Geld mal knapp wird. Wir w\u00fcrden gerne verstehen, wieso eine Regierung, die 2021 ein Investitionsjahrzehnt<\/a> angek\u00fcndigt und in flammenden Reden verteidigt hat, den Sparzwang nun wieder \u00fcber alles andere stellt. Weder sind die Investitionsbedarfe geringer geworden, die Zinsen in exorbitante H\u00f6hen geschnellt (der Realzins auf 10-j\u00e4hrige Bundesanleihen liegt knapp unter 0,5 Prozent) noch hat Deutschland Schwierigkeiten am Finanzmarkt. Die Schuldenquote f\u00e4llt, Bundesanleihen sind begehrt wie eh und je und Investoren sorgen sich nicht um den Haushalt, sondern um das Wachstum.<\/p>\r\n

Abbildung 3<\/strong><\/p>\r\n

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In den kommenden Jahren werden trotzdem die Sparzw\u00e4nge \u00fcber alles gestellt. Im Finanzplan sind massive sogenannte globale Minderausgaben<\/em> vermerkt, f\u00fcr 2028 allein 39 Mrd. Euro. Nimmt man einen Haushalt von 500 Mrd. Euro an, entspr\u00e4che das ungef\u00e4hr 80 Prozent der nicht gesetzlich gebundenen Mittel. Solche globalen Minderausgaben sind in Haushaltspl\u00e4nen eigentlich normal, weil am Ende des Jahres nie alle eingeplanten Mittel abflie\u00dfen. In dieser H\u00f6he spiegeln sie allerdings wider, dass die Bundesregierung derzeit noch nicht plausibel darlegen kann, wie sie k\u00fcnftig Investitionen in Infrastruktur, Klima oder die Bundeswehr bezahlen will. Das Problem wird damit der n\u00e4chsten Koalition vor die T\u00fcr gelegt. F\u00fcr 2025 ist eine globale Minderausgabe von 17 Mrd. Euro vorgesehen. Auch das klingt viel, ist aber tats\u00e4chlich ein Platzhalter u. a. f\u00fcr Darlehen an Bahn und Autobahn GmbH, mit denen Investitionen finanziert werden sollen \u2013 womit wir bei einem der zentralen Elemente der Haushaltseinigung sind.<\/p>\r\n

Mit Darlehen in Bahn und Stra\u00dfen investieren<\/strong><\/h4>\r\n

Damit die Investitionen, z.\u00a0B. in Schiene und Stra\u00dfen, nicht g\u00e4nzlich der angespannten Haushaltslage zum Opfer fallen, pr\u00fcft die Bundesregierung nun die Finanzierung von Investitionen \u00fcber sogenannte finanzielle Transaktionen. Finanzielle Transaktionen sind von der Schuldenbremse ausgenommen, weil sie das Nettofinanzverm\u00f6gen des Staates nicht ver\u00e4ndern. Verschuldet sich der Bund, um zum Beispiel eine Aktie zu kaufen, hat er zwar mehr Schulden, aber auch mehr Finanzverm\u00f6gen. Die Zahlung f\u00e4llt nicht unter die Schuldenbremse.[1]<\/sup><\/a> Jetzt \u00fcberlegt die Bundesregierung, der Deutschen Bahn und der Autobahn GmbH statt Zusch\u00fcssen Darlehen f\u00fcr Investitionen in das Schienennetz und Bundesfernstra\u00dfen zur Verf\u00fcgung zu stellen. Diese Darlehen w\u00e4ren finanzielle Transaktionen und w\u00fcrden damit nicht unter die Schuldenbremse fallen. Damit Geldfl\u00fcsse als Darlehen gelten, muss eines plausibel sein: dass sie tats\u00e4chlich zur\u00fcckgezahlt werden.[2]<\/sup><\/a> Entweder brauchen Bahn und Autobahngesellschaft ausreichend eigene Einnahmen oder Zusch\u00fcsse der Bundesregierung, um die Darlehen tilgen zu k\u00f6nnen.<\/p>\r\n

Nun k\u00f6nnte man es f\u00fcr eine Umgehung der Schuldenbremse halten, wenn die Bundesregierung eine Investition mittels Darlehen vorfinanziert und dann f\u00fcr die Tilgung desselbigen Darlehens Zusch\u00fcsse zahlt. Wir halten das f\u00fcr falsch. Denn \u2013 fundamental gedacht \u2013 macht dieser Mechanismus nichts anderes, als Zahlungszeitpunkte zu verschieben. Anstatt dass der Bund am Anfang eines Bauprojekts zahlt, zahlt er nun \u00fcber Jahre die Vorfinanzierung ab. Es werden keinerlei Schulden unterschlagen. Das ist wichtig, wenn die Schuldenbremse ihrem Zweck, der Sicherung nachhaltiger Staatsfinanzen, nachkommen soll. Stattdessen werden Zahlungen \u00fcber Jahre verteilt. Das wiederum erlaubt die Schuldenbremse. Schlie\u00dflich denkt sie nicht bilanziell und notiert eine Schuld, sobald sie entsteht, sondern verbucht, in kameralistischer Tradition, das Geld, wenn es den Haushalt verl\u00e4sst. Das gestattet ihr, Ausgaben generationengerecht zu verteilen. Es erm\u00f6glicht aber keinen dauerhaften Aufbau von Schulden.<\/p>\r\n

Das Modell der Vorfinanzierung ist nicht neu. Im Rahmen \u00f6ffentlich-privater Partnerschaften im Autobahnbau finanzieren Banken das Projekt mit Krediten vor und der Bund zahlt den Kredit aus Haushaltsmitteln ab. Ersetzt die Bundesregierung den Bankkredit durch eine Staatsanleihe, nimmt also den Kredit selbst am Markt auf, reduziert das die Finanzierungskosten erheblich. Jetzt ist also die Frage, ob der Bund ein solches Modell nutzen darf, ohne dass er damit die teuren Autos und Anz\u00fcge der B\u00e4nker mitfinanziert, weil er sich unn\u00f6tigerweise bei ihnen Geld leiht.<\/p>\r\n

Wir halten finanzielle Transaktionen f\u00fcr all die Regierungen f\u00fcr einen sinnvollen Mechanismus, die investieren und generationengerecht Lasten verteilen wollen, ohne dauerhaft die Verschuldung zu erh\u00f6hen. Mehr zu diesem Thema erkl\u00e4ren wir in unserem neuesten Policy Paper<\/a>.<\/p>\r\n

Ein bisschen mehr Konjunkturkomponente \u2013 und noch Luft nach oben<\/strong><\/h4>\r\n

Die Bundesregierung hat an einer weiteren Stellschraube der Schuldenbremse gedreht: der Konjunkturkomponente<\/a>. Sie sorgt daf\u00fcr, dass der Bund in wirtschaftlichen Schw\u00e4chephasen mehr und in Boom-Zeiten weniger Schulden machen darf. Ihre Berechnung basiert auf dem Produktionspotenzial, das die Normallage der Wirtschaft beschreiben soll und mit einem komplexen, annahmereichen statistischen Verfahren gesch\u00e4tzt wird. Dabei flie\u00dfen diverse Faktoren ein, die insbesondere das Potenzial des Arbeitsmarktes bestimmen. Die Grundannahme hinter der Sch\u00e4tzung lautet: Der Arbeitsmarkt wird heute und in der Zukunft so viel leisten k\u00f6nnen, wie er im Durchschnitt der Vergangenheit geleistet hat. Dabei wird allerdings vernachl\u00e4ssigt, dass auch heutige Politikma\u00dfnahmen einen Effekt auf die k\u00fcnftige wirtschaftliche Leistungsf\u00e4higkeit haben. Wenn die Regierung z. B. Gesetze erl\u00e4sst, die mehr Arbeitskr\u00e4fte nach Deutschland bringen oder mehr Frauen die Erwerbst\u00e4tigkeit erm\u00f6glichen, dann sollte sich das positiv auf das Produktionspotenzial auswirken. Ber\u00fccksichtigt wird das aktuell nicht.[3]<\/sup><\/a><\/p>\r\n

Das kann man ohne Grundgesetzreform \u00e4ndern, denn die Bestimmungen zur Berechnung der Konjunkturkomponente sind einfachgesetzlich bzw. per Verordnung geregelt. Das hat sich die Bundesregierung jetzt zunutze gemacht. Sie hat zwei Anpassungen am Berechnungsverfahren vorgenommen.[4]<\/sup><\/a> Erstens werden die statistischen Fortschreibungsmodelle zu Partizipationsraten, Arbeitsstunden und Investitionsquoten verbessert. Zweitens hat man in der Vergangenheit die Bev\u00f6lkerungsentwicklung h\u00e4ufig untersch\u00e4tzt, weil mehr Menschen nach Deutschland zuwanderten als erwartet. Diesen Prognosefehler korrigiert man in der Berechnung des Produktionspotenzials nun nach oben. Wir sch\u00e4tzen in einem in K\u00fcrze ver\u00f6ffentlichten Policy Paper, dass diese Anpassungen zusammengenommen die Konjunkturkomponente im Jahr 2025 um ca. 3,4 Mrd. Euro erh\u00f6hen.<\/p>\r\n

Das ist kein unerheblicher Betrag \u2013 aber es gibt noch Luft nach oben. Denn nach wie vor werden die potenzialausweitenden Effekte von Politikma\u00dfnahmen nicht in die Sch\u00e4tzung integriert. Dabei h\u00e4tte sich das geradezu angeboten, denn die Bundesregierung hat parallel zum Haushaltsentwurf ein Wachstumspaket beschlossen. Es sieht allerlei Ma\u00dfnahmen zur Belebung der Wirtschaft vor, nicht zuletzt Ma\u00dfnahmen f\u00fcr mehr Fachkr\u00e4fteeinwanderung, eine h\u00f6here Erwerbst\u00e4tigkeit von Frauen und Rentnern, eine Attraktivit\u00e4tssteigerung von Mehrarbeit und Teilzeitaufstockung und vieles mehr. All diese Ma\u00dfnahmen sollten das Produktionspotenzial und die Konjunkturkomponente erh\u00f6hen, nach unserer vorsichtigen Sch\u00e4tzung um weitere f\u00fcnf bis sechs Mrd. Euro. Tats\u00e4chlich sch\u00e4tzt die Regierung, dass das Paket das BIP-Wachstum im n\u00e4chsten Jahr um 0,5 Prozentpunkte steigert, was zu zus\u00e4tzlichen Steuereinnahmen von rund sechs Mrd. Euro f\u00fchren soll. Positive Effekte auf das Potenzial \u2013 und damit auf die Konjunkturkomponente \u2013 werden aber weiterhin ignoriert. Man glaubt sich scheinbar selbst nicht. Wir halten das nicht f\u00fcr plausibel und sch\u00e4tzen, dass der unmittelbare Effekt auf das BIP \u00fcber- und der auf das Potenzial untersch\u00e4tzt wird.<\/p>\r\n

An der Schuldenbremse muss gute Finanzpolitik nicht scheitern<\/strong><\/h4>\r\n

Der Bundeshaushalt 2025 zeigt, wie schwer sich die Politik selbst das Leben macht. Mit vermeintlich gefesselten H\u00e4nden wird darum gerungen, die Regeln der Schuldenbremse und der europ\u00e4ischen Fiskalregeln einzuhalten. Dabei bleiben Investitionen genau dort auf der Strecke, wo sie am dringendsten gebraucht werden. So bleibt mit dem Haushalt v\u00f6llig unklar, wie Klimaschutz, eine moderne Infrastruktur oder eine funktionst\u00fcchtige Bundeswehr in Zukunft verl\u00e4sslich finanziert werden sollen.<\/p>\r\n

Die gute Nachricht aber lautet \u2013 und auch daf\u00fcr ist der Bundeshaushalt ein Beispiel: Gute Finanzpolitik muss nicht an der Schuldenbremse scheitern. \u00a0Sie steht im Grundgesetz, und das Grundgesetz regelt die Grunds\u00e4tze der politischen Ordnung. Wie seine Vorgaben angewendet werden, muss die demokratisch gew\u00e4hlte Politik entscheiden \u2013 unter Aufsicht des Bundesverfassungsgerichts. So braucht auch die Schuldenbremse eine Auslegung durch die Politik, wie jetzt von der Bundesregierung vorgenommen. Es ist plausibel anzunehmen, dass die Erfinder der Schuldenbremse nicht verhindern wollten, dass der Staat in Bahn, Stra\u00dfen, Bildung oder den Klimaschutz investiert. Mit dem neuen Haushalt geht die Bundesregierung einen Weg, der all das unter der Schuldenbremse und trotz schwieriger Rahmenbedingungen m\u00f6glich macht. Genauso brauchen \u00fcbrigens die europ\u00e4ischen Fiskalregeln eine Auslegung. Anders als oft behauptet schreibt die EU Deutschland nicht einfach einen Ausgabenpfad vor, sondern die Bundesregierung bestimmt ihn ma\u00dfgeblich selbst. Wer sich f\u00fcr die Details interessiert, findet sie hier<\/a>.<\/p>\r\n

Ein Problem aber bleibt: Das alles ist hochgradig komplex und nur schwer zu durchschauen. Sinnvoller als eine aufwendige Auslegung der Schuldenbremse w\u00e4re deswegen eine Reform, die gleich da ansetzt, was Deutschland offensichtlich braucht: mehr produktive Ausgaben. Doch solange dazu keine zwei Drittel der Abgeordneten bereit sind, ist die Politik gezwungen, den komplizierten Weg zu gehen. 2026 gibt es wieder eine Chance!<\/p>\r\n

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Unsere Leseempfehlungen:<\/strong><\/p>\r\n