{"id":72958,"date":"2024-02-09T14:08:27","date_gmt":"2024-02-09T13:08:27","guid":{"rendered":"https:\/\/dezernat-zukunft.org\/?p=72958"},"modified":"2024-05-15T11:52:54","modified_gmt":"2024-05-15T09:52:54","slug":"lehren-aus-dem-haushaltstheater-sparzwang-fuhrt-nicht-zu-besseren-staatsfinanzen","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dezernatzukunft.org\/en\/lehren-aus-dem-haushaltstheater-sparzwang-fuhrt-nicht-zu-besseren-staatsfinanzen\/","title":{"rendered":"Lehren aus dem Haushaltstheater – Sparzwang f\u00fchrt nicht zu besseren Staatsfinanzen"},"content":{"rendered":"\n

Felix Heilmann<\/a><\/strong>, Philippa Sigl-Gl\u00f6ckner<\/p>\n\n\n

Das Haushaltsurteil aus dem November 2023 l\u00f6ste eine veritable K\u00fcrzungskrise aus. Dabei war der Sparzwang hausgemacht und nicht notwendig. Die turbulenten Wochen zeigen: Sparzwang f\u00fchrt nicht zu besseren Staatsfinanzen, sondern vor allem zu kreativer Haushaltsf\u00fchrung. Einsparungen sind abstrakt leicht zu fordern, praktisch in der n\u00f6tigen Gr\u00f6\u00dfenordnung aber kaum umsetzbar \u2013 und die eigentliche Finanzierungsklippe steht ab 2025 an. F\u00fcr eine nachhaltige Haushaltspolitik braucht es breitere Debatten zu Bedarfen, Einnahmen und Finanzierungsoptionen.<\/p>\n

Im November letzten Jahres wurde durch das viel beachtete Urteil<\/a> des Bundesverfassungsgerichts zum Klima- und Transformationsfonds (KTF) die Schuldenbremse ruckartig angezogen<\/a>. Es folgte eine komplexe Gemengelage aus lauten Rufen nach Einsparungen, noch lauteren Aufschreien bei dem Bekanntwerden konkreter Einsparpl\u00e4ne und perspektivisch immer gr\u00f6\u00dferen Finanzierungsl\u00fccken. Nachdem der Bundeshaushalt nun zumindest vom Bundestag beschlossen ist,[1]<\/sup><\/a> k\u00f6nnen wir eine erste Bilanz ziehen: Was ist seit dem Urteil passiert, was l\u00e4sst sich daraus lernen, und wie geht es weiter?<\/p>\n

Das Urteil traf das politische Berlin weitgehend unvorbereitet. Dabei gab es verschiedene Interpretationen, wie mit seinen Konsequenzen umzugehen sei. Das Bundesfinanzministerium sah in der Entscheidung einen klaren Sparauftrag<\/a>. Mit dem schlie\u00dflich daraus folgenden neuen Haushalt f\u00fcr 2024 sei jetzt die \u201efiskalische Trendwende<\/a>\u201c erreicht, erkl\u00e4rte Finanzminister Lindner \u2013 eine Errungenschaft, die er \u00fcbrigens auch f\u00fcr den urspr\u00fcnglichen Haushaltsentwurf vor dem Urteil reklamiert hatte<\/a>.<\/p>\n

Dabei war das Einschlagen des Sparkurses eine politische Entscheidung, keine Notwendigkeit. Stattdessen h\u00e4tte man eine Notlage erkl\u00e4ren<\/a>, die Verbuchung der Zinsen \u2013 wie schon lange gefordert \u2013 auf eine neuzeitliche Methode umstellen<\/a> und den Gestaltungsspielraum unter der Konjunkturkomponente<\/a> nutzen k\u00f6nnen. Ein solches Vorgehen h\u00e4tte auch besser zur Aussage des Finanzministers vom Dezember 2021 gepasst, dass die \u2013 nun nicht mehr verf\u00fcgbaren \u2013 zus\u00e4tzlichen Mittel f\u00fcr den Klima- und Transformationsfonds \u201eein Booster f\u00fcr die Volkswirtschaft<\/a>\u201c seien.<\/p>\n

Man entschied sich aber, den unvermeidbaren Sparzwang zu deklarieren. Finanzminister Lindner bezifferte<\/a> den Handlungsbedarf f\u00fcr den Kernhaushalt auf 17 Milliarden Euro, mit der Einigung<\/a> der Koalitionsspitzen wurde ein zus\u00e4tzlicher Einsparbedarf in H\u00f6he von 12,7 Milliarden Euro im KTF definiert.<\/p>\n

Trotz des so vermeintlich hart definierten Rahmens sind die letztlich getroffenen Beschl\u00fcsse allerdings gro\u00dfteils haushaltstechnischer Natur. Effektive Einsparungen gab es \u2013 relativ zu der pr\u00e4sentierten Finanzierungsl\u00fccke \u2013 nur in geringem Ma\u00dfe. Letztlich werden im Kernhaushalt weniger als 4 Milliarden Euro wirklich eingespart oder mehr eingenommen (Abbildung 1).[2]<\/sup><\/a><\/p>\n

Abbildung 1<\/strong><\/p>\n

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Dazu kommen 4,5 Milliarden Euro effektiver Einsparungen im KTF sowie 5,5 Milliarden Euro im Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF, Abbildung 2).[3]<\/sup><\/a> Von dem angek\u00fcndigten Sparkurs blieb in der Sache, gerade im Verh\u00e4ltnis zur aufgeheizten politischen und \u00f6ffentlichen Diskussion, also nicht viel \u00fcbrig.<\/p>\n

Abbildung 2<\/strong><\/p>\n

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Insgesamt ist der nun beschlossene Bundeshaushalt 2024 mit Ausgaben von 477 Milliarden Euro<\/a> sogar gr\u00f6\u00dfer als der urspr\u00fcngliche Regierungsentwurf, der Ausgaben von 446 Milliarden Euro<\/a> vorsah. Dies ist insbesondere auf die Aufnahme zus\u00e4tzlicher Schulden zur Erh\u00f6hung des Eigenkapitals der Deutschen Bahn als Ersatz f\u00fcr Investitionsmittel aus dem KTF (5,5 Milliarden Euro) und f\u00fcr das Generationenkapital (\u201eAktienrente\u201c, 12 Milliarden Euro) zur\u00fcckzuf\u00fchren<\/a>, die als Finanztransaktionen nicht von der Schuldenregel betroffen<\/a> sind. Das zeigt: Schuldenregeln einhalten und Sparen sind zwei sehr unterschiedliche Dinge.<\/p>\n

Einsparungen sind nur in der Theorie einfach<\/strong><\/h4>\n

Alles also halb so schlimm? Im Gegenteil: Obwohl die faktischen K\u00fcrzungen relativ gering ausfielen, sorgte die Haushaltseinigung f\u00fcr gro\u00dfe Unruhe. Vor allem die Proteste der B\u00e4uerinnen und Bauern waren allgegenw\u00e4rtig. Das war bei Weitem nicht alles: Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) beschrieb<\/a> die Beschl\u00fcsse als \u201eein hartes Sparpaket, das Wirtschaft und Verbraucher schwer belasten wird\u201c und die Energiewirtschaft warnte<\/a> vor steigenden Energiepreisen durch die Verdopplung von Stromnetzentgelten infolge wegfallender Zusch\u00fcsse in H\u00f6he von 5,5 Milliarden Euro \u2013 der gr\u00f6\u00dfte Einzelposten unter den K\u00fcrzungen.[4]<\/sup><\/a><\/p>\n

Erste Prognosen rechneten mit einem R\u00fcckgang des BIPs um 0,2 (ifo Institut<\/a>) bis 0,3 (IfW Kiel<\/a>) Prozentpunkte im Jahr 2024 infolge des Haushaltsbeschlusses.[5]<\/sup><\/a> Das Institut der Deutschen Wirtschaft warnt<\/a> vor einem \u201enegativen Investitionsschock\u201c durch den neuen haushaltspolitischen Kurs. Die Deutsche Bahn sieht sich internen \u00dcberlegungen zufolge gezwungen, den Ausbau des Schienennetzes wegen fehlender Mittel deutlich zu reduzieren<\/a>.<\/p>\n

Die Union kritisierte die spezifischen K\u00fcrzungspl\u00e4ne scharf. So sei zum Beispiel die geplante K\u00fcrzung der Geb\u00e4udef\u00f6rderung \u201eein Armutszeugnis<\/a>\u201c. Trotz ihres Widerstands gegen die meisten konkreten Einsparvorschl\u00e4ge kam von der Opposition dennoch der beharrliche Aufruf, die Haushaltsl\u00fccke durch Einsparungen zu schlie\u00dfen \u2013 es gehe \u201eeben nicht mehr alles<\/a>\u201c. Dabei ist uns bis heute kein Vorschlag bekannt, der auch nur ann\u00e4hernd aufzeigt, wie die Finanzierungsl\u00fccke durch Einsparungen h\u00e4tte geschlossen werden k\u00f6nnen. Ver\u00f6ffentlichte Ideen blieben weit hinter dem notwendigen Handlungsvolumen zur\u00fcck<\/a>.<\/p>\n

Sparzwang f\u00fchrt nicht zu besseren Staatsfinanzen<\/strong><\/h4>\n

Insgesamt waren die letzten zwei Monate ein unserer Ansicht nach definitiv nicht erstrebenswerter, aber interessanter Test der Hypothese, dass mehr Sparzwang zu besseren Staatsfinanzen f\u00fchre, und dass sich Staatsausgaben ohne gro\u00dfe Kollateralsch\u00e4den reduzieren lie\u00dfen, wenn nur der politische Wille da ist, im Sinne der \u201ealtbew\u00e4hrten finanzpolitischen Prinzipien durch Priorit\u00e4tensetzung<\/a>\u201c.<\/p>\n

Diese Hypothese hat sich in gleich zweierlei Hinsicht als falsch herausgestellt.<\/p>\n

Erstens f\u00fchrt hoher Druck nicht zu strukturellen Entschlackungen, sondern zu kreativer Haushaltsf\u00fchrung. Warum es praktisch unm\u00f6glich ist, durch kurzfristige ad hoc-K\u00fcrzungsverfahren einen Staatshaushalt auf stabilere Beine zu stellen, illustriert auch der Umgang mit Mitteln aus der R\u00fccklage: Noch im Dezember entschied sich die Bundesregierung im Rahmen des Nachtragshaushalts f\u00fcr 2023, f\u00fcr das aktuelle (fast abgelaufene) Haushaltsjahr eine wesentlich h\u00f6here Nutzung der ehemaligen Asyl-R\u00fccklage einzuplanen.[6]<\/sup><\/a> Damit standen f\u00fcr die unter Hochdruck laufenden Haushaltsverhandlungen f\u00fcr 2024 deutlich weniger Mittel aus der R\u00fccklage zur Verf\u00fcgung: Anstelle von urspr\u00fcnglich 7,7 Milliarden Euro nur noch 3,8 Milliarden Euro.<\/p>\n

Im Januar stellte sich dann heraus, dass aus dieser R\u00fccklage sogar weniger Mittel abgerufen wurden als im urspr\u00fcnglichen Haushalt vorgesehen.[7]<\/sup><\/a>\u00a0 Die Mittel, die ohne die unn\u00f6tige R\u00fccklagen-Einplanung 2023 f\u00fcr das Jahr 2024 zur Verf\u00fcgung gestanden h\u00e4tten, entsprechen bemerkenswerterweise ziemlich genau dem Betrag an wirklichen Einsparungen und Mehreinnahmen im Kernhaushalt 2024 (s.o., Abbildung 1). All die schmerzhaften Einschnitte im Kernhaushalt bewegen sich also in der Gr\u00f6\u00dfenordnung von Unsicherheiten des Mittelabflusses eines konkreten Haushaltspostens wie der R\u00fccklage.<\/p>\n

Zweitens gibt es nicht viele Ausgabenposten, die schnell und einfach gek\u00fcrzt werden k\u00f6nnen \u2013 und ad hoc-K\u00fcrzungen, die ohne \u00fcbergreifende Strategie unter Zeitdruck get\u00e4tigt werden, untergraben<\/a> das Vertrauen in die Politik. Einsparungen sind in der Theorie leicht zu fordern, aber in der Praxis, insbesondere in der erforderlichen Gr\u00f6\u00dfenordnung, kaum umsetzbar. Stattdessen werden im Kontext eines als hart wahrgenommen Sparzwangs Ma\u00dfnahmen kontrovers diskutiert, die zur L\u00f6sung des angenommenen Problems kaum beitragen \u2013 wie beim Agrardiesel, wo die Reduzierung der Steuererleichterung erst ab 2025 haushaltswirksam wird, da sie r\u00fcckwirkend erstattet wird.<\/p>\n

Au\u00dferdem f\u00fchrt der Sparzwang zu einer Verschiebung der Debatte weg von den Erfordernissen, die die reale Lage eigentlich stellt. Unsere Wirtschaft steht vor einem massiven Umbruch, die Klimaziele sind noch lange nicht erreicht und es herrscht Krieg in Europa. Ist es in einer solchen Situation wirklich sinnvoll, sich aufgrund eines dreistelligen Millionenbetrages \u2013 weniger als 0,3 Prozent des Gesamthaushaltes \u2013 wochenlang mit Agrardiesel-Steuererleichterungen zu besch\u00e4ftigen?<\/p>\n

Ausblick: Die wirklich harten Zeiten stehen noch bevor<\/strong><\/h4>\n

Unter dem Strich bleibt von den Haushaltsberatungen f\u00fcr das Jahr 2024 viel Unruhe und Aufruhr bei gleichzeitig relativ geringen effektiven K\u00fcrzungen. M\u00f6glich wurde dies durch das weitgehende Aufbrauchen vorhandener Reserven. Das wird nicht noch einmal m\u00f6glich sein. Die eigentliche Finanzierungsklippe steht nun f\u00fcr die Haushaltsverhandlungen 2025 \u2013 und die Folgejahre \u2013 bevor. Nach einem Bericht des \u201eSpiegel\u201c rechnet das Bundesfinanzministerium f\u00fcr den kommenden Bundeshaushalt mit einer Finanzierungsl\u00fccke in H\u00f6he von 40 Milliarden Euro<\/a> (siehe auch Abbildung 3 zur Aufzehrung der KTF-R\u00fccklage).<\/p>\n

Abbildung 3<\/strong><\/p>\n

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Unter den derzeitigen Haushaltsregeln wird sich der Spardruck also drastisch erh\u00f6hen. Gleichzeitig nimmt der ohnehin \u00e4u\u00dferst hohe Handlungsdruck auf die Bundesrepublik weiter zu. Bereits jetzt bleiben die Ausgaben f\u00fcr den Klimaschutz hinter den Notwendigkeiten zur\u00fcck<\/a>. Erst Ende Januar forderte<\/a> ein breites Unternehmensb\u00fcndnis einen Schulterschluss der demokratischen Parteien, um langfristige Transformationsprozesse zu erm\u00f6glichen, inklusive einer Weiterentwicklung der Schuldenregeln. Die Bundeswehr rechnet<\/a> mit einer Finanzierungsl\u00fccke von 56 Milliarden Euro nach Auslaufen des derzeitigen Sonderverm\u00f6gens 2027. Und was, wenn ein erneuter US-Pr\u00e4sident Trump die US-Unterst\u00fctzung f\u00fcr die Ukraine einstellt und den Systemkonflikt mit China versch\u00e4rft?[8]<\/sup><\/a><\/p>\n

In Anbetracht all dieser Herausforderungen m\u00fcssen aus den letzten Wochen die richtigen Schl\u00fcsse gezogen werden. Eine Lektion ist, dass die Tragf\u00e4higkeit der \u00f6ffentlichen Finanzen besser im Kontext breiter Debatten gesichert werden sollte, in denen Bedarfe, Einnahmesch\u00e4tzungen und Finanzierungsoptionen nebeneinandergelegt und ohne Scheuklappen diskutiert werden. Geschieht dies gekoppelt an Wahlen, kann genau die Legitimation generiert werden, die bei kurzfristig erzwungenem Spar-Druck fehlt.[9]<\/sup><\/a> So k\u00f6nnen gegebenenfalls auch schwierigere Ma\u00dfnahmen \u2013 ob ausgabe- oder einnahmeseitig \u2013 politisch m\u00f6glich werden, die in einer Hau-Ruck-Aktion gesellschaftlich inakzeptabel w\u00e4ren.<\/p>\n

Sowohl in der breiten \u00d6ffentlichkeit als auch unter Expert:innen zeichnet sich nach den letzten Wochen eine wachsende Bereitschaft zu einer solchen Finanzdebatte ab. In der Bev\u00f6lkerung ist die Zustimmung zu einer m\u00f6glichen Reform der Schuldenregel seit Dezember sprunghaft um zehn Prozentpunkte angestiegen<\/a>. Auch der sonst in dieser Frage eher zur\u00fcckhaltende Sachverst\u00e4ndigenrat legte k\u00fcrzlich Reformvorschl\u00e4ge<\/a> f\u00fcr eine Anpassung der Schuldenregel vor. Um einen weiteren Beitrag zu dieser Debatte zu leisten, beginnen wir gerade mit der Arbeit an einer umfassenden Sch\u00e4tzung des Finanzbedarfs f\u00fcr gesellschaftlich breit geteilte Ziele in diesem Jahrzehnt.<\/p>\n

Unsere Leseempfehlungen:<\/strong>\u00a0<\/p>\n