{"id":72403,"date":"2023-11-23T17:00:40","date_gmt":"2023-11-23T16:00:40","guid":{"rendered":"https:\/\/dezernat-zukunft.org\/?p=72403"},"modified":"2024-03-26T15:09:37","modified_gmt":"2024-03-26T14:09:37","slug":"von-notlagen-und-normallagen","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dezernatzukunft.org\/en\/von-notlagen-und-normallagen\/","title":{"rendered":"Von Notlagen und Normallagen"},"content":{"rendered":"\n

Philippa Sigl-Gl\u00f6ckner<\/a><\/strong>, Max Krah\u00e9<\/p>\n\n\n

Ein Paukenschlag aus Karlsruhe: Mit dem Urteil vom 15.11.2023 hat das Bundesverfassungsgericht die Zuf\u00fchrung von 60 Milliarden Euro in den Klima- und Transformationsfonds f\u00fcr nichtig erkl\u00e4rt. Dieser Geldbrief erkl\u00e4rt zun\u00e4chst, was passiert ist und wirft einen ersten Blick auf die Folgen des Urteils. Anschlie\u00dfend legt er dar, warum das Urteil in Richtung wiederholter Notlagen deutet, und erkl\u00e4rt, warum gleichzeitig der Weg aus der Notlage zur\u00fcck in die Normallage heute so schwierig ist.<\/p>\n

Was ist passiert?<\/strong><\/h4>\n

Am Mittwoch, den 15. November 2023, um 10 Uhr verk\u00fcndete<\/a> der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts, dass das zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb nichtig sei. Die 60 Milliarden Euro, die die Bundesregierung damals in den Klima- und Transformationsfonds (KTF) \u00fcbertragen hatte, d\u00fcrften somit nicht ausgegeben werden.<\/p>\n

Das Urteil traf die Bundesregierung zu einem ung\u00fcnstigen Zeitpunkt: F\u00fcr den 16.11. war die Bereinigungssitzung des Haushaltsausschusses geplant, die finale Sitzung f\u00fcr die Kl\u00e4rung des Bundeshaushalts 2024. Nun hatte das Bundesverfassungsgericht einen Tag vorher einen gro\u00dfen Krater in diesem Haushalt hinterlassen. Schlie\u00dflich sollten zentrale Koalitionsvorhaben, von Geb\u00e4udesanierung \u00fcber Intel bis zu Bahninvestitionen, aus dem besagten KTF finanziert werden.<\/p>\n

Worum ging es in dem Verfahren und wie hat das Gericht geurteilt? <\/strong><\/h4>\n

Herbst 2021, nach den Bundestagswahlen: Die drei Ampel-Parteien standen vor der Herausforderung, wie ihre Priorit\u00e4ten unter einen Hut gebracht werden k\u00f6nnten. Die Gr\u00fcnen bestanden auf angemessene Ausgaben f\u00fcr den Klimaschutz; die SPD darauf, Klimaschutz nicht gegen Soziales auszuspielen; die FDP war gegen Steuererh\u00f6hungen. Eine gr\u00f6\u00dfere Reform der Schuldenbremse stand damals nicht im Raum.<\/p>\n

Die Quadratur dieses Kreises wurde mittels ungenutzter Kredite aus der Coronazeit versucht. Die Bundesregierung hatte w\u00e4hrend Corona die Notlage unter der Schuldenbremse erkl\u00e4rt und damit das Kreditlimit suspendiert. Von den Notlagekrediten waren nun Ende 2021, zum Zeitpunkt der Koalitionsverhandlungen, noch eine Menge \u00fcbrig. Davon entschied man sich, 60 Milliarden in den KTF, damals noch Energie- und Klimafonds (EKF) zu \u00fcberf\u00fchren. Zudem \u00e4nderte die Bundesregierung ihre Buchhaltungsregeln und beschloss, dass ein Kredit als aufgenommen galt, wenn man ihn in den KTF verschoben hatte. Damit konnten Ausgaben in zuk\u00fcnftigen Jahren, in denen die Suspension der Schuldenbremse wieder aufgehoben war, trotzdem \u00fcber Staatsanleihen finanziert werden.<\/p>\n

Gegen dieses Vorgehen legte die Bundestagsfraktion der Union Klage ein.<\/p>\n

Das Gericht gab den Kl\u00e4gern in drei Punkten recht<\/a>: Die Bundesregierung hatte nicht pr\u00e4zise genug erkl\u00e4rt, wieso die Verwendung der Kredite der Notlagenbek\u00e4mpfung diente. Die \u00c4nderung der Buchungsregeln, die einem erlaubt, Kredite als ausgegeben zu verbuchen, wenn man sie ins Sparschwein steckt, war nicht zul\u00e4ssig. Und die Bundesregierung h\u00e4tte den zweiten Nachtragshaushalt 2021 nicht im Jahr 2022 verabschieden d\u00fcrfen.<\/p>\n

Was sind die Auswirkungen?<\/strong><\/h4>\n

Die Auswirkungen dieses Urteils sind komplex. Stand jetzt sehen wir drei konkrete Konsequenzen.<\/p>\n

Erstens, es fehlen nun 60 Milliarden im KTF. Diese waren allerdings nicht alle zur Ausgabe im Jahr 2024 veranschlagt. Sie sollten \u00fcber einen Zeitraum bis circa 2027 gestreckt werden. F\u00fcr 2024 sch\u00e4tzen wir, dass es eine L\u00fccke von circa 10 bis 20 Milliarden Euro gibt, die man nun schlie\u00dfen muss.<\/p>\n

Zweitens betrifft das Urteil eine weitere Spardose der Bundesregierung: den Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF). Dieser war zwar nicht direkt Gegenstand des Verfahrens. Seine jetzige Finanzierungsstruktur ist im Lichte des Urteils aber wahrscheinlich ebenfalls unzul\u00e4ssig, wie Bundeswirtschaftsminister Robert Habeck bereits am Montag<\/a> erkl\u00e4rte. Der WSF hat 2023 die Strom- und Gaspreisbremse finanziert und h\u00e4tte n\u00e4chstes Jahr neben der Stabilisierung der Netzentgelte (in H\u00f6he von 5,5 Milliarden Euro) gut 6 Milliarden Euro f\u00fcr die Verl\u00e4ngerung der Strom- und Gaspreisbremsen bis in den Fr\u00fchling 2024 sowie knapp 3 Milliarden Euro f\u00fcr H\u00e4rtefallregelungen[1]<\/sup><\/a> finanzieren sollen. Diese stehen jetzt ebenfalls in Frage.<\/p>\n

Dar\u00fcber hinaus hat das Urteil Implikationen f\u00fcr die L\u00e4nderhaushalte. Zum einen haben einige L\u00e4nder die gleichen Buchungsregeln wie die Bundesregierung angewandt. Zum anderen hat sich das Gericht im Urteil kritisch zu allgemeinen Klimanotlagen ge\u00e4u\u00dfert (siehe zum Beispiel Randnummer 108 & 109 im Urteil<\/a>). Manche L\u00e4nder haben Sonderverm\u00f6gen f\u00fcr die Transformation aufgelegt. Nun ist die Frage, ob deren Begr\u00fcndungen spezifisch genug sind, um dem kritischen Blick der Gerichte standzuhalten.<\/p>\n

\u00dcber diese drei konkreten Konsequenzen hinaus hat das Urteil eine vielleicht noch gr\u00f6\u00dfere Bedeutung: Zugespitzt konnten KTF, WSF und die Sonderverm\u00f6gen der L\u00e4nder als der deutsche Versuch verstanden werden, trotz der hiesigen verfassungsrechtlichen H\u00fcrden so etwas wie den US-amerikanischen Inflation Reduction Act<\/a> zu bauen: ein \u00fcberj\u00e4hriges Vehikel, dass die Dekarbonisierung und industrielle Umstrukturierung der Wirtschaft langfristig unterst\u00fctzt.<\/p>\n

Dieser Versuch wackelt nun an allen Ecken und Enden: von der F\u00f6rderung f\u00fcr Wasserstoffnetze \u2014 auch im Kontext der sogenannten Important Projects of Common European Interest<\/a> \u2014, \u00fcber Gelder f\u00fcr den Ausbau von Elektromobilit\u00e4t und Ladeinfrastruktur, bis hin zu Klimaschutzvertr\u00e4gen, die zum Beispiel der Stahlindustrie helfen sollten, ihre Anlagen umzur\u00fcsten, fehlt zentralen Ma\u00dfnahmen nun die langfristige Finanzierung. F\u00fcr die Industrie ist es der Test, wie viel Unsicherheit bew\u00e4ltigbar ist. Denn selbst wenn der Haushalt 2024 gekl\u00e4rt ist, d\u00fcrfte f\u00fcrs Erste unklar bleiben, wie es strukturell weitergeht.<\/p>\n

Wie k\u00f6nnte es weitergehen?<\/strong><\/h4>\n

Momentan wird allerlei diskutiert, um mit den kurz- bis langfristigen Auswirkungen des Urteils umzugehen. Im Raum stehen unter anderem ein neues Klima-Sonderverm\u00f6gen<\/a> im Grundgesetz<\/a>; ein h\u00f6herer CO2<\/sub>-Preis anstelle von Subventionen (ein h\u00f6herer CO2<\/sub>-Preis ist grunds\u00e4tzlich sinnvoll, aber es bleibt unklar, ob er eine Antwort auf die Herausforderungen des Urteils darstellen w\u00fcrde[2]<\/sup><\/a>); Ausgabenk\u00fcrzungen<\/a> bei Sozialausgaben<\/a> oder Subventionen<\/a>; Steuererh\u00f6hungen<\/a>, beziehungsweise sonstige Mehreinnahmen; und nat\u00fcrlich Reformen der Schuldenbremse, im Grundgesetz<\/a> oder einfachgesetzlich<\/a>.<\/p>\n

Liest man das Urteil, zeigt aber auch das Bundesverfassungsgericht einen Weg auf, und zwar deutlich. So k\u00f6nne die Notlage wiederholt beschlossen werden, wenn Krisen l\u00e4nger andauerten. Deswegen h\u00e4tte man in den Jahren nach Corona auch nicht auf die Krediterm\u00e4chtigungen aus 2021 zur\u00fcckgreifen m\u00fcssen (Randnummer 212 im Urteil<\/a>). Dazu m\u00fcsse sich die Notlagenverschuldung auch nicht auf die Beseitigung der \u201aunmittelbaren Folgen\u2018 beschr\u00e4nken; eine \u201arandscharfe Abgrenzung zwischen unmittelbaren und mittelbaren Krisenfolgen d\u00fcrfte \u00fcberdies praktisch nicht durchf\u00fchrbar sein\u2018, so das Gericht (Rn 136). Als Beispiele f\u00fcr Notlagen, die \u00fcber Jahre andauern h\u00e4tten k\u00f6nnen, werden die deutsche Einheit oder die weltweite Wirtschaftskrise in Folge der Finanz- und Bankenkrise genannt (Rn 136).<\/p>\n

Damit wird der Anwendungsfall f\u00fcr die Notlage recht breit: Wie Blanchard und Summers zeigen<\/a>, k\u00f6nnen kurzfristige Wirtschaftskrisen \u00fcber 15 Jahre lang zu h\u00f6herer Arbeitslosigkeit und anderen sogenannten Hystereseeffekten f\u00fchren. Auch habe der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Ma\u00dfnahmen und der H\u00f6he der Kredite Einsch\u00e4tzungsspielraum (Rn 137). Im Gegensatz zur Europ\u00e4ischen Zentralbank, die das Bundesverfassungsgericht dazu verdonnert hat<\/a>, die Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit (Angemessenheit) ihrer Staatsanleihek\u00e4ufe zu pr\u00fcfen, m\u00fcsse der deutsche Gesetzgeber das im Fall der Notlage nicht (Rn\u00a0144). Er m\u00fcsse auch nicht vorher andere Mittel und Wege aussch\u00f6pfen, um eine Kreditaufnahme zu vermeiden, also zum Beispiel Einsparungen pr\u00fcfen oder R\u00fccklagen aufl\u00f6sen (Rn 146). Wie genau er seine kreditfinanzierte Krisenabwehrma\u00dfnahmen ausgestaltet, bliebe ihm \u00fcberlassen.<\/p>\n

Das Gericht betont also ausdr\u00fccklich die Einsch\u00e4tzungs- und Beurteilungsspielr\u00e4ume in Bezug auf j\u00e4hrlich neu deklarierte Notlagen. Carte Blanche stellt es jedoch nicht aus: Ob ein Ereignis vorliege, das eine Notlage rechtfertige, sieht es als \u201avollumf\u00e4nglich verfassungsrechtlich \u00fcberpr\u00fcfbar an\u2018 (Rn 148). Nicht jede wirtschaftliche Krisensituation sei dabei gleich eine Notlage, manches k\u00f6nne man auch Konjunkturschwankungen zuschlagen (Rn 153). Wir sind gespannt, wie das Gericht diese Unterscheidung vollumf\u00e4nglich verfassungsrechtlich \u00fcberpr\u00fcfbar machen m\u00f6chte.<\/p>\n

Auch bekommt die Notlage ein gleitendes Ablaufdatum um den Hals geh\u00e4ngt. Je l\u00e4nger sie andauert und je mehr Kredite man aufgenommen hat, desto besser muss der Gesetzgeber sich erkl\u00e4ren (Rn 151). Dazu muss zwar die finanzielle Beeintr\u00e4chtigung des Staats \u201aerheblich\u2018 sein. Ab wann es so weit ist, sch\u00e4tzt allerdings der Gesetzgeber ein (Rn 122). Und wie immer z\u00e4hlt, dass die Ausf\u00fchrungen des Gesetzgebers nachvollziehbar sein m\u00fcssen, was im \u00f6konomisch-juristischen Zwitterland alles und nichts bedeuten kann. Die Notlage bietet also wom\u00f6glich mehr Raum als bisher angenommen \u2014 solange sie j\u00e4hrlich ausgerufen und schl\u00fcssig begr\u00fcndet wird.<\/p>\n

Von der Notlage zur\u00fcck zur Normallage?<\/strong><\/h4>\n

Wiederholte Notlagen k\u00f6nnten also einen Ausweg aus dem heute vor uns liegenden Problem darstellen. Doch wie sieht der Weg aus der Notlage zur\u00fcck in die Normallage aus?<\/p>\n

Dieser ist heute besonders steinig. Die aktuelle Methodik zur Berechnung des Produktionspotenzials f\u00fchrt dazu, dass das Potenzial in Krisen dauerhaft sinkt, ganz gleich, ob es wirklich zerst\u00f6rt wurde oder nicht. Wir schrieben zu diesem Thema 2021:<\/p>\n

\u201eDie Sch\u00e4tzung des Produktionspotenzials auf Basis vergangener Trends f\u00fchrt dazu, dass das Potenzial nach der [die Notlage ausl\u00f6sende] Krise signifikant unter dem Vorkrisenniveau liegt \u2014 unabh\u00e4ngig davon, ob die \u00f6konomischen Sch\u00e4den wirklich langfristiger Natur sind oder nicht [\u2026] Eine Fiskalpolitik, die sofort nach der unmittelbaren Krise nicht mehr von der Ausnahmeregelung Gebrauch macht, ist also in besonderem Ma\u00dfe eingeschr\u00e4nkt; und das obwohl mit gro\u00dfer Wahrscheinlichkeit weiterhin erh\u00f6hte Bedarfe bestehen und eine \u00fcberm\u00e4\u00dfig restriktive Fiskalpolitik Gefahr l\u00e4uft die Erholung der Wirtschaft abzuw\u00fcrgen.<\/em>\u201c (Schuster et al. 2021<\/a>, S. 31).<\/p>\n

Wie Abbildung 1 zeigt, ist das gesch\u00e4tzte Produktionspotenzial im Rahmen der letzten Jahre tats\u00e4chlich signifikant nach unten revidiert worden. W\u00e4hrend die Herbstprojektion 2019<\/a> und auch die Jahresprojektion 2020<\/a> das Produktionspotenzial f\u00fcr 2024 bei ca. 3.430 Milliarden Euro sahen, sch\u00e4tzt die Herbstprojektion 2023<\/a> es auf nur noch 3.330 Milliarden Euro (beides preisbereinigt auf das Preisniveau von 2015). Die Sch\u00e4tzungen fallen also heute um circa 100 Milliarden Euro (2015) geringer aus.[3]<\/sup><\/a><\/p>\n

Abbildung 1<\/strong>\"\"<\/p>\n

Das Kernproblem ist dabei die methodologische Annahme, dass die Produktionsl\u00fccke im Mittelwert auf Null konvergieren muss.[4]<\/sup><\/a> Ist diese Annahme gesetzt, wird das Produktionspotenzial automatisch nach unten gezogen, wann immer das BIP \u00fcber mehrere Jahre niedrig bleibt. Dies geschieht unabh\u00e4ngig davon, ob das tats\u00e4chliche, stets unbeobachtbare Produktionspotenzial gefallen ist.<\/p>\n

Das ist problematisch: wenn wir nichts vergessen haben, wenn nicht physische Infrastruktur im gro\u00dfen Stil weggebrochen ist oder sich die arbeitsf\u00e4hige Bev\u00f6lkerung reduziert hat, dann ist eine rechnerische Herabsetzung des Produktionspotenzials eine Entscheidung, die wir uns selbst auferlegen. Sie ist nicht Schicksal.<\/p>\n

Besonders sichtbar wird diese Problematik, wenn man sie auf den Extremfall anwendet. H\u00e4tte man in den USA der 1930er Jahre das Produktionspotenzial als Projektion des historischen Trends definiert, w\u00e4re man nach der Weltwirtschaftskrise von einem dauerhaft niedrigeren Potenzial ausgegangen (in Abbildung 2 vereinfacht mit linearen Trends gezeigt). Die expansive Makropolitik, die den USA die Finanzierung des 2. Weltkriegs erm\u00f6glichte und deren positive langfristigen Wachstumsfolgen hinreichend bekannt sind, w\u00e4re damit ausgeschlossen gewesen \u2013 die Wirtschaft w\u00e4re ja schon als ausgelastet wahrgenommen gewesen.<\/p>\n

Abbildung 2<\/strong>\"\"<\/p>\n

Die richtige Berechnung der Konjunkturkomponente wird also im Nachgang von tiefen Krisen zu einer besonderen Herausforderung. Die Kernproblematik der jetzigen Methode \u2014 das Annehmen einer Trendkonvergenz, die es in der wirklichen Welt so nicht gibt \u2014 wiegt dort besonders schwer.<\/p>\n

Eine fragw\u00fcrdige Anreizlage<\/strong><\/h4>\n

Damit schafft die momentane Auslegung der Konjunkturkomponente starke Anreize, so lange wie m\u00f6glich Notlagen festzustellen. W\u00fcrde die Notlage fr\u00fch fallen gelassen werden, w\u00fcrde das kleingerechnete Produktionspotenzial eine zu kleine Konjunkturkomponente verursachen und m\u00f6glicherweise besonders harte Anpassungen erzwingen. Damit best\u00fcnde das Risiko, sich auf einen dauerhaft niedrigeren Wachstumspfad festzulegen.<\/p>\n

Kombiniert mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, f\u00fchrt das fast zwangsl\u00e4ufig zu einer ausgedehnten Nutzung der Notlage. Das ist ein bisschen so, als w\u00fcrde man alles daransetzen, einen Patienten bis zum allerletzten Tag im Krankenhaus zu halten, weil er noch ein bisschen Betreuung braucht und eine ambulante Betreuung nicht gezahlt wird. Der Weg in die Normallage wird erschwert, die Notlage droht zur Dauerlage zu werden.<\/p>\n

Will man diese Anreizstruktur vermeiden, w\u00e4re es sinnvoll, die Methodik zur Berechnung der Konjunkturkomponente zu reformieren. Ziel der Reform w\u00e4re es, die Sch\u00e4tzung des Produktionspotenzials weniger prozyklisch zu gestalten und sie weniger anf\u00e4llig daf\u00fcr zu machen, durch tempor\u00e4re Krisen dauerhaft nach unten revidiert zu werden. Mit dieser Kombination w\u00fcrde man unrealistische Konsolidierungserfordernisse, die die Wirtschaft abw\u00fcrgen und auch sonst wenig sachdienlich sind, vermeiden.<\/p>\n

Die gro\u00dfe L\u00fccke<\/strong><\/h4>\n

Eines erlaubt aber weder die wiederholte Notlage noch die Konjunkturkomponente: wirklich vorausschauende Politik. Die Schuldenbremse gestattet keine mittelfristige strukturelle Neuverschuldung in signifikanter Gr\u00f6\u00dfenordnung. Selbst, wenn die Zins-\/Wachstumsdynamik daf\u00fcr sorgen w\u00fcrde, dass auch bei signifikanter Neuverschuldung die Schuldenquote f\u00e4llt, bleibt eine vorausschauende Neuverschuldung verwehrt. Um die Wirtschaft zu dekarbonisieren, unser Bildungssystem und die Bahn generalzu\u00fcberholen, \u00fcber einen vollausgelasteten Arbeitsmarkt die L\u00f6hne und die Produktivit\u00e4t zu steigern und mit kluger Industriepolitik die Wertsch\u00f6pfungscluster der Zukunft zu uns zu holen \u2013 f\u00fcr diese St\u00e4rkung der Realwirtschaft, die erst die \u00f6ffentlichen Finanzen langfristig tragf\u00e4hig macht, trifft die Schuldenbremse keine Vorkehrungen. Man darf sich erst verschulden, wenn die Notlage oder mindestens der Wirtschaftsabschwung da ist.<\/p>\n

Wie Jakob von Weizs\u00e4cker<\/a> in seiner Keynote bei unserer EMPN-Konferenz<\/a> heute Morgen festhielt: \u201aThis obsession with yearly payments is not terribly helpful for those regions trying to transform\u2018.[5]<\/sup><\/a> Gerade die Transformation der Industrie wird durch den Fokus des Gerichtsurteils auf J\u00e4hrlichkeit und J\u00e4hrigkeit erschwert: Gut ausgestaltete Transformationssubventionen werden st\u00fcckweise an Firmen ausgezahlt, gekoppelt an vorab vereinbarte Meilensteine. Sowohl eine vollst\u00e4ndige Auszahlung in Jahr Eins, welche \u00f6ffentliche Gelder zu leicht herg\u00e4be, als auch rechtlich unsichere Versprechen \u00fcber zuk\u00fcnftige Zahlungen, welche Firmen nur schwerlich zu Ver\u00e4nderungen anreizen w\u00fcrden, sind schlechte Fiskalpolitik.<\/p>\n

Das zu \u00e4ndern, erfordert unserer Ansicht nach eine Grundgesetzreform. Im Grundgesetz steht heute eine zuf\u00e4llig entstandene<\/a> strukturelle Neuverschuldungsgrenze von 0,35 Prozent des BIPs. Nicht 0,0 Prozent. Auch nicht 0,5, 0,25, siebzehn oder drei Prozent.<\/p>\n

Wie lange halten wir uns noch an einer komplett arbitr\u00e4ren Zahl fest, auch wenn das zu offensichtlich nicht-nachhaltiger Politik f\u00fchrt? Das Urteil k\u00f6nnte ein Weckruf sein.<\/p>\n

\u00a0<\/strong>Unsere Leseempfehlungen<\/strong>:<\/strong>\u00a0<\/p>\n