{"id":72120,"date":"2023-10-26T17:07:06","date_gmt":"2023-10-26T15:07:06","guid":{"rendered":"https:\/\/dezernat-zukunft.org\/?p=72120"},"modified":"2024-03-13T16:32:00","modified_gmt":"2024-03-13T15:32:00","slug":"demokratie-und-schuldenbremse-bericht-unserer-fachtagung","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dezernatzukunft.org\/en\/demokratie-und-schuldenbremse-bericht-unserer-fachtagung\/","title":{"rendered":"Demokratie und Schuldenbremse \u2013 Bericht unserer Fachtagung"},"content":{"rendered":"\n

Max Krah\u00e9<\/a><\/strong>, Axel K\u00f6lschbach, Florian Schuster, Philippa Sigl-Gl\u00f6ckner<\/p>\n\n\n

Sie besch\u00e4ftigt uns schon l\u00e4nger: die Schuldenbremse. Doch sie ist nicht nur eine makro\u00f6konomische Fiskalregel, sondern auch gelebte Verwaltungspraxis f\u00fcr viele Beamte im Bundesfinanzministerium, Kanzleramt und in den L\u00e4ndern, sowie ein Artikel unserer Verfassung, der von Jurist:innen und Richter:innen interpretiert werden muss. Um unseren \u00f6konomischen Blick mit diesen beiden Perspektiven \u2013 Verwaltungspraxis und Rechtswissenschaft \u2013 zu erweitern, haben wir vorletzten Freitag eine interdisziplin\u00e4re Fachtagung zur Schuldenbremse im Futurium Berlin veranstaltet. Dieser Geldbrief berichtet.<\/p>\n

Die Schuldenbremse ist weder f\u00fcr uns noch in der \u00f6ffentlichen Diskussion ein neues Thema. Trotzdem \u2014 oder gerade deswegen \u2014 braucht es weitere Debatten \u00fcber sie. Denn Finanzen ber\u00fchren das gesamte staatliche Handeln, vom Klimaschutz \u00fcber den Arbeitsmarkt bis hin zum \u00d6PNV in den Kommunen. Bremst die Schuldenbremse nur das j\u00e4hrliche Defizit oder auch die demokratische Debatte? Wie gut funktioniert ihre praktische Umsetzung? Und wie k\u00f6nnte sie reformiert werden?<\/p>\n

Diese Fragen k\u00f6nnen nicht aus einer rein makro\u00f6konomischen Perspektive beantwortet werden. Gelebte Verwaltungspraxis und rechtliche Rahmenbedingungen sind daf\u00fcr ebenso entscheidend. Deswegen haben wir eine interdisziplin\u00e4re Fachtagung mit \u00d6konom:innen, Jurist:innen und Vertreter:innen der Bundes- und Landesverwaltungen organisiert. Wir wollten wissen: Wie gehen Demokratie, Grundgesetz und Schuldenbremse zusammen \u2014 in Theorie und in Praxis?<\/p>\n

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Die Konferenz war teils \u00f6ffentlich, teils geschlossen. Die Ergebnisse des geschlossenen Teils \u2014 vier Panels mit Expert:innen aus VWL, Rechtswissenschaft und Verwaltung \u2014 schildern wir unten in allgemeiner Form. Diese Gespr\u00e4che fanden nach Chatham House Rules<\/a> statt, um allen Teilnehmenden das freie Reden zu erm\u00f6glichen.<\/p>\n

Zus\u00e4tzlich luden wir zu einem \u00f6ffentlichen Gespr\u00e4ch ein, bei dem Werner Gatzer, Staatssekret\u00e4r im Bundesfinanzministerium, Prof. Dr. Stefan Korioth, Verfassungsrechtler an der LMU M\u00fcnchen, und unsere Direktorin Philippa unter der Moderation von Max zu Schuldenbremse und Demokratie diskutierten. Fast 140 Menschen sind unserer Einladung gefolgt \u2014 viele von ihnen Studierende und Young Professionals. Die Schuldenbremse ist also nicht nur ein Thema f\u00fcr Nerds und Beamte, sie treibt auch die junge Generation um.<\/p>\n

Fragezeichen in der Belastungsprobe<\/strong><\/h4>\n

Die Teilnehmenden waren sich einig: Corona, der Krieg und die Energiepreisschocks haben nicht nur unsere Volkswirtschaft vor eine Belastungsprobe gestellt, sondern auch die Schuldenbremse. Von 2009, als sie im Grundgesetz verankert wurde, bis 2019 hatten niedrige Zinsen und moderates Wachstum f\u00fcr Platz im Haushalt gesorgt. Unter der Doktrin der \u201eschwarzen Null\u201c beschr\u00e4nkten sich Bundestag und Bundesregierung sogar freiwillig darauf, noch kleinere Defizite anzustreben als grundgesetzlich m\u00f6glich gewesen w\u00e4re. Heute hingegen sind die Bedarfe gro\u00df \u2014 Klima, Krieg, Investitionen \u2014, die Spielr\u00e4ume klein. Der Druck auf die Schuldenbremse w\u00e4chst.<\/p>\n

In dieser Belastungsprobe, so war sich eine Mehrheit der Teilnehmenden ebenfalls einig, kommen Fragezeichen auf. Dies wurde insbesondere aus der juristischen Perspektive deutlich: Viele wesentliche Begriffe und Elemente der Schuldenbremse stellten sich bei n\u00e4herer Analyse als rechtlich nicht eindeutig bestimmt heraus. Ebenso blieb unklar, ob die Schuldenbremse in ihrer jetzigen Ausgestaltung makro\u00f6konomisch optimal ist. Erste Gr\u00fcnde, warum dies nicht der Fall sein k\u00f6nnte, hatten wir zuvor in unserer eigenen Forschung<\/a> identifiziert; weitere wurden zum Beispiel im Zusammenhang mit Sonderverm\u00f6gen und zeitlich versetzten Abfl\u00fcssen aus ihnen erkenntlich. Zu guter Letzt wurde insbesondere in der \u00f6ffentlichen Diskussion hinterfragt, ob Finanzpolitik unter der Schuldenbremse ausreichend demokratisch legitimiert ist.<\/p>\n

Vertrauen vs. Selbstbeschr\u00e4nkung<\/strong><\/h4>\n

Die Konfliktlinie, die sich dabei auftat, war die folgende: Wie viel Vertrauen hat man in den demokratischen Haushaltsprozess \u2013 und wie viel Selbstbeschr\u00e4nkung erachtet man als n\u00f6tig?<\/p>\n

Bef\u00fcrworter der Schuldenbremse argumentierten: Weil die Politik im Zweifel immer einen Anreiz habe, Wahlkampfgeschenke \u00fcber Schulden zu finanzieren, produziere der Haushaltsprozess eine systematisch \u00fcberm\u00e4\u00dfige Ausgabenkultur. Nur mithilfe einer Schuldenregel, die am besten im Grundgesetz stehe und damit besonders glaubw\u00fcrdig sei, lie\u00dfe sie sich einhegen.<\/p>\n

Dem hielten andere entgegen, dass die Politik f\u00fcr ihre Entscheidungen geradestehen solle und das Parlament als Vertreter des Souver\u00e4ns sich nicht die Kontrolle \u00fcber den Haushalt aus der Hand nehmen lassen d\u00fcrfe. Dies sei f\u00fcr die Legitimit\u00e4t und Rechenschaft der demokratischen Politik entscheidend.<\/p>\n

Trotz dieser Differenzen betonten beide Seiten, dass es im Kern um das Vertrauen in Politik und \u00f6ffentliche Finanzen gehe. Auch wenn der beste Weg dahin strittig blieb, so konnte man sich auf dieses Ziel einigen.\u00a0<\/p>\n

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v. l. n. r. Philippa, Werner Gatzer, Prof. Dr. Stefan Korioth<\/p>\n

Finanzielle Transaktionen und die Klimakrise als Notlage<\/strong><\/h4>\n

Nun zum geschlossenen Teil: Im ersten Panel diskutierten die Teilnehmenden die Rolle finanzieller Transaktionen und der Klimakrise. Unter finanziellen Transaktionen werden Transaktionen verstanden, die bilanziell neutral sind: Sie stellen zwar Einnahmen oder Ausgaben des Staates dar, reduzieren bzw. erh\u00f6hen aber gleichzeitig das staatliche Verm\u00f6gen um die gleiche Summe.[1]<\/sup><\/a> Diese Art von Transaktionen sind von der Schuldenbremse ausgenommen, damit z. B. Haushaltsl\u00f6cher nicht \u00fcber Privatisierungen gef\u00fcllt werden.<\/p>\n

Doch was genau f\u00e4llt unter den Begriff \u201efinanzielle Transaktion\u201c? Damit f\u00e4ngt das Problem schon an: Das deutsche und das europ\u00e4ische Recht definieren sie unterschiedlich. Auch die Anreize, die diese Regelung schafft, sind problematisch: Zum Beispiel gelten Aktieninvestitionen als finanzielle Transaktion und k\u00f6nnen damit durch Kredite finanziert werden, ohne den knappen Defizitrahmen, den die Schuldenbremse erlaubt, in Anspruch zu nehmen. Anders ist es bei Investitionen in Schulgeb\u00e4ude. Diese z\u00e4hlen nicht als finanzielle Transaktionen. Falls sie durch Kredite finanziert werden sollen, m\u00fcssen diese in den knappen Rahmen der Schuldenbremse passen. Damit gibt es Anreize, Finanzinvestitionen \u00fcber realwirtschaftliche Investitionen zu stellen, was sowohl \u00f6konomisch als auch normativ problematisch sein kann.<\/p>\n

Die zweite Frage dieses Panels war, ob der Klimanotstand die Kriterien der Notlagenklausel erf\u00fcllt. Tut er das, k\u00f6nnte die Schuldenbremse f\u00fcr Klimainvestitionen ausgesetzt werden. Nach Meinung einiger juristischer Expert:innen lie\u00dfe sich die Notlagenklausel durchaus auf den Klimanotstand anwenden \u2014 aber nur f\u00fcr durch den Klimawandel ausgel\u00f6ste Sch\u00e4den, beispielsweise von Naturkatastrophen, nicht pr\u00e4ventiv f\u00fcr Klimainvestitionen.<\/p>\n

Aus \u00f6konomischer Sicht erscheint das skurril. Es muss erst zur Katastrophe kommen, dann l\u00e4sst die Schuldenbremse die notwendigen Ausgaben zu. Die Frage, wie vorbeugende Klimainvestitionen im Einklang mit der Schuldenbremse kreditfinanziert werden k\u00f6nnten, bleibt unbeantwortet.<\/p>\n

Die ewig komplizierte Konjunkturkomponente<\/strong><\/h4>\n

Im zweiten Panel ging es um die Methodik der Konjunkturbereinigung, die die zul\u00e4ssige Kreditaufnahme unter der Schuldenbremse in guten Zeiten begrenzen und in schlechten Zeiten ausweiten soll. Das soll eine kontrazyklische und makro\u00f6konomisch konjunkturgerechte Finanzpolitik erm\u00f6glichen.<\/p>\n

Die Konjunkturbereinigung wird umgesetzt, indem ein prinzipiell konjunkturunabh\u00e4ngiges Produktionspotenzial gesch\u00e4tzt wird, das dann mit der jeweils aktuellen Konjunktur verglichen wird. Das aktuelle Verfahren zur Bestimmung des Produktionspotenzials bringt jedoch einige Schwierigkeiten<\/a> mit sich: Es ist prozyklisch; es zementiert Ungleichgewichte im Arbeitsmarkt, weil es z. B. die niedrigere Erwerbsbeteiligung von Frauen aus der Vergangenheit in die Zukunft fortschreibt; und seiner Methodik mangelt es an hinreichender demokratischer Legitimation, um die grunds\u00e4tzlich strittige Frage des makro\u00f6konomisch optimalen Defizits zu beantworten.<\/p>\n

Die Diskutierenden stimmten weitestgehend dar\u00fcber \u00fcberein, dass es kaum m\u00f6glich sei, eine Konjunkturkomponente, die diese Probleme \u00fcberwindet, per Formel zu bestimmen. Insbesondere die Frage der Legitimation, die eigentlich eine j\u00e4hrliche Festlegung der Verschuldungsgrenze durch das Parlament erfordern w\u00fcrde, lie\u00dfe sich mit einem quantitativen Verfahren kaum l\u00f6sen.<\/p>\n

Sonderverm\u00f6gen: Rechtlich koscher, makro\u00f6konomisch fragw\u00fcrdig<\/strong><\/h4>\n

\u00c4hnlich umstritten ist der Umgang der Schuldenbremse mit Sonderverm\u00f6gen. W\u00e4hrend die Schuldenbremse ausgesetzt war, wurden mehrere von ihnen f\u00fcr Klimaschutz<\/a>-, Energiepreisbremsen<\/a>– und R\u00fcstungsausgaben<\/a> angelegt bzw. weiter bef\u00fcllt.<\/p>\n

Diese spezielle Widmung von Geldern ist rechtlich unproblematisch, solange die Sonderverm\u00f6gen einem klar abgegrenzten Zweck dienen. Doch sie kann makro\u00f6konomisch zweifelhafte Nebeneffekte haben: Die schuldenbremsenrelevante Buchung findet im Jahr der Bef\u00fcllung des Sonderverm\u00f6gens statt, nicht in dem Jahr, in dem die Gelder tats\u00e4chlich verausgabt werden. Gerade wenn in Ausnahmejahren, in denen eine Suspension der Schuldenbremse eine unbegrenzte Kreditaufnahme erm\u00f6glicht, Sonderverm\u00f6gen mit hohen Volumina bef\u00fcllt werden, k\u00f6nnen in den folgenden Jahren deutlich h\u00f6here Defizite realisiert werden, als die makro\u00f6konomische Logik der Schuldenbremse f\u00fcr erstrebenswert h\u00e4lt.<\/p>\n

Gleichzeitig wurde in den Diskussionen klar: Sonderverm\u00f6gen sind nichts Neues. Es gibt sie in der Bundesrepublik bereits seit den 50er-Jahren. Sogar das Preu\u00dfen des fr\u00fchen 19. Jahrhunderts<\/a> machte regen Gebrauch von ihnen. Ihre Prominenz \u2014 da waren sich die Teilnehmenden einig \u2014 verdanken sie eher der Belastungsprobe, vor die die besonderen Ausgabebedarfe unserer Tage die Schuldenbremse heute stellen.<\/p>\n

Reformbedarf ja \u2014 aber welche Reform?<\/strong><\/h4>\n

Am sp\u00e4ten Nachmittag kam die geschlossene Runde nochmal zusammen, um \u00fcber Reformideen zu sprechen. Hier wurde eine gewisse Dringlichkeit festgestellt, da die Finanzierungsbedarfe in der n\u00e4chsten Legislaturperiode gro\u00df sein werden. Es m\u00fcssen wichtige Investitionen in Transformation und Sicherheit get\u00e4tigt werden; die Babyboomer gehen in Rente; und die ersten Coronaschulden m\u00fcssen getilgt werden.<\/p>\n

In dieser Diskussion gab es weniger Einigkeit als bei den Problembeschreibungen des Vormittags. Neben unseren bekannten Vorschl\u00e4gen zur Neujustierung der Konjunkturkomponente<\/a> ging es zum Beispiel um M\u00f6glichkeiten, Investitionen teilweise aus einer reformierten Schuldenbremse auszunehmen, die Einf\u00fchrung eines zentralen Investitionsfonds, oder eine Kopplung des Verschuldungsspielraums an die Zinssteuerquote.<\/p>\n

Deutlich wurde, dass die Details einer m\u00f6glichen Reform gerade aus Sicht der Finanzm\u00e4rkte weniger bedeutsam sind als die Frage, ob sie eine vertrauensw\u00fcrdige, planbare und den Herausforderungen angemessene Finanzpolitik erm\u00f6glicht. Denn Finanzmarktakteure, so wurde uns aus der Praxis suggeriert, denken weniger wie Paragraphenreiter und eher wie Feuilletonistinnen: Nicht der pr\u00e4zise Wortlaut oder die genauen Formeln der Fiskalregel z\u00e4hlen, sondern die Gestalt der Fiskalpolitik insgesamt.<\/p>\n

Auf das Gesamtkunstwerk kommt es an<\/strong><\/h4>\n

Letztlich wurde durch die Tagung klar: Eine zukunftsgerichtete Reform der Schuldenbremse gelingt nur in Zusammenarbeit von \u00d6konomie, Rechtswissenschaften und Verwaltungspraxis. Da es im Kern um Vertrauen geht, kommt es auf das Gesamtkunstwerk an, nicht auf die zugespitzte Optimierung einzelner volkswirtschaftlicher, rechtlicher, oder verwaltungstechnischer Aspekte.<\/p>\n

Eine Fortf\u00fchrung dieses interdisziplin\u00e4ren Austauschs ist umso wichtiger ob der Belastungsprobe, deren Anfang wir gerade erst erleben. Denn die Dekarbonisierung unserer Wirtschaft, der demographische Wandel, die geopolitische Zeitenwende und die Sicherung unseres Wohlstandes werden in den kommenden Jahren eine neue Finanzpolitik erfordern, die diesen Herausforderungen angemessen ist. Wir freuen uns darauf, die Gespr\u00e4che, die auf dieser Tagung begonnen wurde, fortzuf\u00fchren und zu vertiefen. Vielen Dank an alle, die da waren!<\/p>\n

Unsere Leseempfehlungen<\/strong>:<\/strong>\u00a0<\/p>\n