{"id":71657,"date":"2023-08-31T17:00:55","date_gmt":"2023-08-31T15:00:55","guid":{"rendered":"https:\/\/dezernat-zukunft.org\/?p=71657"},"modified":"2024-03-07T11:27:20","modified_gmt":"2024-03-07T10:27:20","slug":"strenge-fiskalregeln-reduzieren-offentliche-investitionen","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dezernatzukunft.org\/en\/strenge-fiskalregeln-reduzieren-offentliche-investitionen\/","title":{"rendered":"Strenge Fiskalregeln reduzieren \u00f6ffentliche Investitionen"},"content":{"rendered":"\n

Leonard M\u00fchlenweg<\/a><\/strong>, Max Krah\u00e9<\/p>\n\n\n

Reduzieren Fiskalregeln \u00f6ffentliche Investitionen? In diesem Geldbrief fassen wir ein paar Highlights aus einem k\u00fcrzlich erschienenen Working Paper<\/a> von Leonard M\u00fchlenweg (FiscalFuture) und Dr. Lena Gerling (CIW M\u00fcnster) zusammen, das sich mit diesem Thema besch\u00e4ftigt. Das zentrale Ergebnis: strengere Fiskalregeln f\u00fchren zu einer signifikanten Reduktion \u00f6ffentlicher Investitionen, welche die allgemeine Ausgabenreduktion, die mit Fiskalregeln einhergeht, deutlich \u00fcbersteigt.<\/p>\n

Ein Ma\u00df der Strenge<\/strong><\/h4>\n

Aber bevor wir dieses Ergebnis im Detail erkl\u00e4ren: Wie misst man eigentlich, wie streng Fiskalregeln sind? In \u00e4lteren Papieren wurde h\u00e4ufig nur geschaut, ob es Fiskalregeln gibt oder nicht. Heute hingegen werden die unterschiedlichen Eigenschaften von Fiskalregeln oft in einem Index zusammengefasst und aufsummiert. Dabei geht es zum Beispiel um die Art der Rechtsgrundlage \u2014 Verankerung in der Verfassung, einem regul\u00e4ren Gesetz, oder einer einfachen Regierungsverordnung? \u2014 oder ob es externes Monitoring gibt oder nicht.<\/p>\n

Schwierig dabei: Die unterschiedlichen Einzelaspekte sind nicht direkt miteinander vergleichbar. Und w\u00e4hrend man innerhalb einer Eigenschaft sagen kann, welche Auspr\u00e4gungen strenger und weniger streng sind, ist es nicht offensichtlich, wie man das in zahlenm\u00e4\u00dfige Unterschiede \u00fcbersetzen kann. Gibt man den Auspr\u00e4gungen schlicht numerische Werte (1, 2, 3, usw.) und berechnet dann den Index auf Basis eines (gewichteten) Durchschnitts, folgen daraus problematische und willk\u00fcrliche Annahmen, wie beispielsweise, dass Prim\u00e4rrecht doppelt so stringent ist wie Sekund\u00e4rrecht oder dass eine \u201cEinheit\u201d Monitoring so viel wert ist wie eine \u201cEinheit\u201d Rechtsgrundlage.<\/p>\n

Um diese (oft implizit gelassenen) Annahmen zu vermeiden, benutzt das Papier die sogenannte Partially Ordered Set Theory<\/em> (POSET). Dieser Ansatz respektiert sowohl die ordinale Struktur \u2014 dass z. B. eine Verankerung in der Verfassung strenger ist als ein einfaches Gesetz, dass man aber nicht sagen kann, wie <\/em>viel strenger \u2014, als auch, dass die einzelnen Dimensionen von Fiskalregeln nicht direkt miteinander verglichen werden k\u00f6nnen. Wie genau POSET funktioniert, wird Euch hier<\/a> erkl\u00e4rt.<\/p>\n

Strengere Fiskalregeln im Verlauf der Zeit<\/strong><\/h4>\n

Mittels der Fiscal Governance <\/em>Datenbank<\/a> der Europ\u00e4ischen Kommission, der POSET Methodik und einer dynamischen Panel-Regression untersucht das Papier den Effekt subnationaler Fiskalregeln auf \u00f6ffentliche Ausgaben und \u00f6ffentliche Investitionen auf der subnationalen Ebene in Europa. Die Auswirkungen auf dieser Ebene sind besonders untererforscht, gleichzeitig spielt die subnationale Ebene oft eine zentrale Rolle in der Bereitstellung \u00f6ffentlicher G\u00fcter und der T\u00e4tigung \u00f6ffentlicher Investitionen.<\/p>\n

Ein erstes Ergebnis: Im Zeitraum von 1995 bis 2018 sind die subnationalen Fiskalregeln in Europa deutlich strenger geworden (Abbildung 1). Die durchschnittliche Fiskalregelst\u00e4rke steigerte sich um mehr als 80%, von 3,1 (1995) auf 5,7 (2018). W\u00e4hrend sich im Jahr 1995 oft keine oder lediglich mittel-strenge Fiskalregeln finden, verringert sich der Anteil ohne Fiskalregeln bis 2009 um mehr als die H\u00e4lfte und der Anteil mit einer mittleren Stringenz nimmt deutlich zu. Im Zeitraum zwischen 2009 und 2018 sieht man dann eine erneute Verschiebung hin zu noch st\u00e4rkeren Fiskalregeln.<\/p>\n

Im gleichen Zeitraum ist der Anteil der Investitionen an den Gesamtausgaben auf subnationaler Ebene um 5 Prozent gesunken (s. Tabelle A.3 im Papier), von 21,2% auf 16,4%.<\/p>\n

Abbildung 1<\/strong>\"\"<\/p>\n

Fiskalregeln sind ein Investitionshemmnis<\/h4>\n

Diese Stringenzanalyse bildet den Grundstein, um den Effekt von Fiskalregeln auf \u00f6ffentliche Ausgaben und Investitionen quantitativ zu sch\u00e4tzen. Daf\u00fcr verwendet das Papier ein dynamisches Panel Modell (S. 15 des Papiers). Abbildung 2 zeigt die gesch\u00e4tzten Effekte f\u00fcr das Baseline Modell. In der konservativen Version des Baseline Modells ergeben sich bei Versch\u00e4rfung des Fiscal Rule Stringency Index um eine durchschnittliche Schwankung[1]<\/sup><\/a> Effekte zwischen -0,5 und -1,3 Prozent f\u00fcr \u00f6ffentliche Ausgaben und zwischen -2,8 und -4,4 Prozent f\u00fcr Investitionen.<\/p>\n

Abbildung 2<\/strong>\"\"<\/p>\n

Betrachtet man den Effekt nach drei Jahren, f\u00fchrt eine Versch\u00e4rfung um eine Standardabweichung zu einer Reduktion der \u00f6ffentlichen Investitionen um 4,4 Prozent, w\u00e4hrend der R\u00fcckgang der \u00f6ffentlichen Ausgaben lediglich 0,5 Prozent betr\u00e4gt.<\/p>\n

Auch f\u00fcr noch l\u00e4ngere Zeitr\u00e4ume ergeben sich Effekte in \u00e4hnlicher Gr\u00f6\u00dfenordnung. Im Vergleich mit einem ansonsten gleichen Szenario sinkt das Investitionsniveau durch Versch\u00e4rfung der Fiskalregeln um eine Standardabweichung langfristig um dauerhaft mindestens 4 Prozent. Dies f\u00fchrt zu einer Reduktion des Investitionsanteils an den Gesamtausgaben um 6,4 Prozent, was im Durchschnitt einer Reduktion um ca. einen Prozentpunkt von 19,3 auf 18,1 Prozent entspricht (siehe Abbildung 11, S. 27 des Papiers).<\/p>\n

Die Ergebnisse sind robust: Eine Vielzahl empirischer Methoden zeigt \u00e4hnliche oder noch gr\u00f6\u00dfere Effekte an (siehe Abschnitt B des Appendixes). Dabei ergibt sich immer das gleiche Muster: Fiskalregeln f\u00fchren zu einer signifikanten Reduktion \u00f6ffentlicher Investitionen, welche die allgemeine Ausgabenreduktion deutlich \u00fcbersteigt. Fiskalregeln sind ein Investitionshemmnis.<\/p>\n

Was bedeutet das f\u00fcr Deutschland?<\/strong><\/h4>\n

Die Frage subnationaler Fiskalregeln und ihrer Effekte ist in Deutschland besonders relevant: Hier gibt es einen bedeutenden Investitionsstau. In den letzten 20 Jahren ist der Wert des Kapitalstocks der L\u00e4nder und Kommunen um 36 Milliarden Euro zur\u00fcckgegangen. Das hei\u00dft: In den vergangenen beiden Jahrzehnten haben wir 36 Milliarden Euro weniger investiert als abgeschrieben. Das ist gerade deshalb erschreckend, weil die subnationale Ebene ungef\u00e4hr 70 Prozent aller \u00f6ffentlichen Investitionen in Deutschland ausmacht.<\/p>\n

Dabei gilt auch: Auf Basis der oben diskutierten Studie l\u00e4sst sich nicht abschlie\u00dfend sagen, welchen Anteil Fiskalregeln, insbesondere die Schuldenbremsen auf L\u00e4nderebene, daran hatten. F\u00fcr die spezifische Analyse des Effekts einzelner Fiskalregeln br\u00e4uchte es eine andere methodische Herangehensweise. Was die Studie allerdings zeigt, ist, dass st\u00e4rkere Fiskalregeln im Allgemeinen zu einem geringeren Investitionsniveau auf der subnationalen Ebene f\u00fchren in Europa.<\/p>\n

Abbildung 3<\/strong>\"\"<\/p>\n

Das Papier st\u00fctzt daher die Hypothese, dass starre Fiskalregeln eine Gefahr f\u00fcr die Bew\u00e4ltigung des bereits existierenden Investitionsstaus darstellen. Dar\u00fcber hinaus suggeriert es, dass sie auch f\u00fcr die T\u00e4tigung zuk\u00fcnftig notwendiger Investitionen ein Hindernis sind. Dies scheint auch der Gesetzgeber erkannt zu haben: Als besonders wichtig betrachtete Einzelbereiche, wie zum Beispiel der Bau von Autobahnen, sind von den Fiskalregeln ausgenommen, indem ihre Finanzierung im Rahmen \u00f6ffentlich-privater Partnerschaften<\/a> au\u00dferhalb der \u00f6ffentlichen Haushalte stattfindet. Gerade im Anblick der enormen Herausforderungen, die bei Klimaschutz, Bildung, Digitalisierung, Resilienz und Souver\u00e4nit\u00e4t vor uns liegen, sowie mit Blick auf die sich abschw\u00e4chende Konjunktur, sollten wir uns daher genau \u00fcberlegen, welches Rahmenwerk wir der Fiskalpolitik in unserer Demokratie geben wollen.<\/p>\n

Unsere Leseempfehlungen:<\/strong>\u00a0<\/p>\n

Passend zum Thema dieses Geldbriefes, drei Empfehlungen rund um Investitionen in Deutschland:<\/p>\n