{"id":66402,"date":"2022-12-08T17:02:43","date_gmt":"2022-12-08T16:02:43","guid":{"rendered":"https:\/\/dezernat-zukunft.org\/?p=66402"},"modified":"2023-06-29T11:24:14","modified_gmt":"2023-06-29T09:24:14","slug":"fiskalpolitik-fuer-souveraenitaet-statt-europaeischer-iwf","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dezernatzukunft.org\/en\/fiskalpolitik-fuer-souveraenitaet-statt-europaeischer-iwf\/","title":{"rendered":"Fiskalpolitik f\u00fcr Souver\u00e4nit\u00e4t statt europ\u00e4ischer IWF"},"content":{"rendered":"\n

Philippa Sigl-Gl\u00f6ckner<\/a><\/strong>, Max Krah\u00e9<\/p>\n\n\n

Anfang November hat die Europ\u00e4ische Kommission \u201eOrientierungen\u201c zur Reform der europ\u00e4ischen Fiskalregeln publiziert. Darin schl\u00e4gt sie vor, in Zukunft l\u00e4nderspezifische Ausgabenpfade auf Grundlage von Schuldentragf\u00e4higkeitsanalysen vorzugeben. Das klingt erstmal nach einem Feinschmeckerthema. Aber aufgrund ihrer Relevanz geh\u00f6rt die Reform der Fiskalregeln eigentlich auf Seite Eins und ganz oben in den Newsfeed. Denn vom Fiskalrahmen h\u00e4ngt ab, ob Europa in Zukunft das N\u00f6tige f\u00fcr die Dekarbonisierung und St\u00e4rkung seiner Souver\u00e4nit\u00e4t tun kann und die Einl\u00f6sung des Versprechens von Wachstum und Konvergenz in der EU gelingt. Beides ist essenziell, wenn sich ein politisch stabiles Europa in der Welt behaupten m\u00f6chte.<\/p>\n

Der Vorschlag der EU-Kommission<\/strong><\/h4>\n

Die Europ\u00e4ische Kommission schl\u00e4gt substanzielle \u00c4nderungen des Stabilit\u00e4ts- und Wachstumspakts vor: Unter den bisherigen Regeln m\u00fcssen sich Staaten an numerische Ziele halten, die weitgehend standardisiert sind. In Zukunft soll nun die Kommission f\u00fcr jeden einzelnen Staat eine Schuldentragf\u00e4higkeitsanalyse erstellen und darauf basierend einen Ausgabenpfad f\u00fcr die n\u00e4chsten vier Jahre festlegen. Dieser Ausgabenpfad soll dann von der nationalen Regierung in den Haushalt \u00fcbernommen werden. Staaten, die Reformen und Investitionen geplant haben, k\u00f6nnen bei der Kommission auf Basis konkreter Planungen beantragen, tempor\u00e4r etwas mehr Spielraum zu erhalten.<\/p>\n

Ein europ\u00e4isches IWF-Regime<\/strong><\/h4>\n

Das von der EU-Kommission vorgeschlagene Vorgehen \u00e4hnelt sehr stark der Arbeitsweise des Internationalen W\u00e4hrungsfonds (IWF). Der IWF vergibt Kredite an Staaten und macht im Gegenzug Vorgaben f\u00fcr die Fiskalpolitik. Aus Sicht des IWF ist das durchaus nachvollziehbar. Schlie\u00dflich h\u00e4tte er gern sein Geld zur\u00fcck. Im Kontext der europ\u00e4ischen Fiskalregeln geht es aber um nationale Staatshaushalte. Deren Eckpunkte m\u00f6chte nun die EU-Kommission auf bis zu vier Jahre im Voraus \u2013unabh\u00e4ngig von Wahlen und etwaigen Regierungswechseln \u2013 festlegen.<\/p>\n

Ein so weitreichender Eingriff in nationale Politik muss gut begr\u00fcndet werden. Ziel der fiskalpolitischen \u00dcberwachung ist laut EU-Vertr\u00e4gen die Vermeidung \u201egrober Fehler\u201c. Nun ist es kaum zu erkl\u00e4ren, wieso es einer so detaillierten Inspektion nationaler Finanzen und Reformvorhaben sowie vierj\u00e4hrigen Budgetplanung bedarf, um grobe Fehler zu vermeiden.<\/p>\n

Dazu kommen drei weitere Probleme mit der Methodik von Schuldentragf\u00e4higkeitsanalysen, denen im Vorschlag der Kommission eine zentrale Rolle zukommt. Erstens sind sie unbest\u00e4ndig: Ihre Ergebnisse k\u00f6nnen sich von einem Jahr auf das n\u00e4chste signifikant unterscheiden, wie Abbildung 1 zeigt. Hier sieht man, wie sich die Projektionen f\u00fcr Italien \u00fcber die von wenigen makro\u00f6konomischen \u00dcberraschungen gepr\u00e4gten Jahre 2015 bis 2019 signifikant ver\u00e4ndert haben.<\/p>\n

Abbildung <\/strong>1<\/strong>\"\"<\/p>\n

Zweitens k\u00f6nnen Schuldentragf\u00e4higkeitsanalysen zu selbsterf\u00fcllenden Prophezeiungen werden. K\u00e4me die EU-Kommission auf Basis ihrer Sch\u00e4tzungen zu dem Ergebnis, dass die Schulden eines Staates nicht tragf\u00e4hig sind, w\u00fcrden die Finanzm\u00e4rkte wahrscheinlich mit entsprechenden Zinsaufschl\u00e4gen reagieren. Die hochschnellenden Finanzierungskosten w\u00fcrden daf\u00fcr sorgen, dass die Schulden tats\u00e4chlich rapide ansteigen. \u00c4hnlich ist es bei der Projektion von Wachstum, die in jeder Schuldentragf\u00e4higkeitsanalyse durchgef\u00fchrt werden muss. F\u00e4llt diese Sch\u00e4tzung niedrig aus, wird eine restriktive Fiskalpolitik angesetzt, um die Tragf\u00e4higkeit der Schulden zu sichern. Eine restriktive Fiskalpolitik f\u00fchrt bei unterausgelasteter Wirtschaft allerdings mit hoher Wahrscheinlichkeit selbst zu niedrigem Wachstum. Sowohl in Bezug auf Wachstum als auch in Bezug auf Schulden beeinflussen die Projektionen also selbst die Realit\u00e4t. Es gibt daher nicht die eine \u201erichtige\u201c Projektion, sondern nur konsistente oder inkonsistente. Wer projiziert, w\u00e4hlt aus.<\/p>\n

Drittens und zuletzt enthalten Schuldentragf\u00e4higkeitsanalysen weiterhin unbeobachtbare Variablen wie Potenzialwachstum und Produktionspotenzial (mehr Details gibt es hier<\/a>). Diese haben schon das alte Regelwerk geschw\u00e4cht: Wie wir in unserer vergangenen Arbeit<\/a> gezeigt haben, fu\u00dfen diese beiden Variablen auf normativen Annahmen, die weder demokratisch legitimiert noch fiskalpolitisch sinnvoll sind. Wird auf diesem Fundament gebaut, so schw\u00e4cht das die Legitimit\u00e4t des Regelwerks.<\/p>\n

Was tun?<\/strong><\/h4>\n

Das Instrument der Schuldentragf\u00e4higkeitsanalyse ist grunds\u00e4tzlich keine schlechte Methode. Um sie effektiv und legitim auszugestalten, sollte der Kommissionsvorschlag jedoch weiterentwickelt werden, insbesondere durch Vereinfachungen und eine bessere Unterscheidung zwischen technischen und politischen Fragen. Daf\u00fcr haben wir vier Vorschl\u00e4ge entwickelt:<\/p>\n

Erstens, die zentralen Annahmen der Schuldentragf\u00e4higkeit sollten mit den zentralen Zielen des Stabilit\u00e4ts- und Wachstumspakts, insbesondere Wachstum und Konvergenz[1]<\/sup><\/a> im Einklang stehen und demokratischer Kontrolle \u2013 zum Beispiel durch das EU-Parlament \u2013 unterstellt werden.<\/p>\n

Zweitens, die von der EU-Kommission vorgeschlagenen Ausgabenpfade sollten von nationalen Parlamenten verabschiedet und bei Regierungswechsel neu verhandelt werden k\u00f6nnen.<\/p>\n

Drittens, unbeobachtbare Variablen k\u00f6nnen vielleicht nicht abgeschafft werden, sollten aber einer Reform unterzogen werden. Auch hier ist zentral, dass die wichtigen Annahmen in einem politischen Prozess beschlossen werden. Das gilt insbesondere f\u00fcr Fragen des Arbeitspotenzials.<\/p>\n

Viertens fragen wir uns, ob es wirklich individueller Ausgabenpfade f\u00fcr alle Staaten bedarf. Alternativ und vereinfachend k\u00f6nnte man ermitteln, welches Prim\u00e4rsaldo (Haushaltssaldo ohne Zinszahlungen) n\u00f6tig ist, um eine Senkung des Schuldenstands auch f\u00fcr Staaten mit hohen Finanzierungskosten zu erm\u00f6glichen. Alle Staaten, die dieses Prim\u00e4rsaldo einhalten (oder sowieso einen niedrigen Schuldenstand haben) k\u00f6nnten dann als fiskalisch nachhaltig gelten. F\u00fcr die anderen gilt das von der EU-Kommission vorgeschlagene Verfahren. Einen \u00e4hnlichen Vorschlag, mit dem knappe analytische und politische Ressourcen besser priorisiert werden, haben wir bereits in unserem Papier zur Reform des Stabilit\u00e4ts- und Wachstumspakts<\/a> gemacht.<\/p>\n

Die offene Frage<\/strong><\/h4>\n

Aber auch mit all diesen Anpassungen bleibt eine gro\u00dfe Frage der europ\u00e4ischen Fiskalpolitik unbeantwortet: Wie vereint man das Ziel des Schuldenabbaus mit Investitionen und Reformen? Die EU-Kommission scheint schlicht anzunehmen<\/em>, dass unter sorgf\u00e4ltig konstruierten Regeln beides gleichzeitig m\u00f6glich ist. Das muss nicht stimmen. Unseren Berechnungen nach steigt die durchschnittliche europ\u00e4ische Schuldenquote allein aufgrund des h\u00f6heren Zinsniveaus und der zunehmenden Kosten der Alterung in der zweiten H\u00e4lfte der 2020er Jahre an. Rechnet man nun dazu, dass die EU-Staaten 1 % des BIPs zus\u00e4tzlich f\u00fcr den Klimaschutz ausgeben[2]<\/sup><\/a> und die Verteidigungsausgaben auf die von der NATO vorgegebenen 2 % steigen, w\u00fcrde die Schuldenquote \u00fcber ihr vormaliges Maximum wachsen. Keine noch so kluge Fiskalregel kann den hier absehbaren Widerspruch zwischen Schuldenabbau und Investitionen beseitigen. Um den aufzul\u00f6sen, bed\u00fcrfte es einer grunds\u00e4tzlicheren Betrachtung der Finanzierungsseite, die sowohl Verschuldung als auch Besteuerung ber\u00fccksichtigt.[3]<\/sup><\/a><\/p>\n

W\u00e4hrend Europa sich auf die Schrumpfung der \u00f6ffentlichen Bilanz konzentriert, haben die USA ihre Fiskalpolitik in einem entscheidenden Punkt vom Kopf auf die F\u00fc\u00dfe gestellt. Zwei Drittel der Ausgaben im Rahmen des Inflation Reduction Act (IRA) werden f\u00fcr finanzielle Anreize verwendet, deren fiskalisches Volumen nicht begrenzt ist. Die US-Regierung gibt also f\u00fcr diese Programme aus, was abgefragt und gebraucht wird.<\/p>\n

Das hei\u00dft nicht, dass die USA planen sich grenzenlos zu verschulden: Im Gegenteil geht das Congressional Budget Office davon aus, dass die Einf\u00fchrung der Mindeststeuer f\u00fcr Unternehmen, eine Preisreform f\u00fcr verschreibungspflichtige Medikamente und verbesserte Steuervollstreckung weit mehr einbringen als der IRA kostet. Nur: die Regierung macht Klimaausgaben nicht von den Mehreinnahmen, bzw. Minderausgaben auf der anderen Seite abh\u00e4ngig, sondern nutzt ihre Bilanz, um zu tun was n\u00f6tig ist. Angesichts der existentiellen Bedrohung, die der Klimawandel darstellt, ist dies der richtige Ansatz. Erm\u00f6glicht wird er durch den Status der USA als souver\u00e4ner Schuldner, der Anleihen in der am meisten nachgefragten Reservew\u00e4hrung ausgibt.<\/p>\n

Die gleichen M\u00f6glichkeiten g\u00e4be es in Europa theoretisch auch. Auf nationaler Ebene beschr\u00e4nken jedoch die Fiskalregeln und die eingeschr\u00e4nkte \u201clender of last resort\u201d Funktion der EZB die Bilanz, so dass Zukunftsausgaben[4]<\/sup><\/a> tendenziell steuerfinanziert werden m\u00fcssten. Zur supranationalen Ebene \u2013 also zu weiterer gemeinsamer Kreditaufnahme \u2013 findet sich nichts in dem Vorschlag der EU-Kommission. Ebenso wenig ist bereits beschlossen, wo zuk\u00fcnftig zus\u00e4tzliche Einnahmen auf EU-Ebene herkommen, die den bisherigen (und ggf. neuen) Schulden langfristig gegen\u00fcberst\u00fcnden. Auch eine wachsende europ\u00e4ische Bilanz ist also nicht angelegt. W\u00e4hrend sich die USA ihrem exorbitant privilege<\/em> bedient, um die Transformation voranzubringen, versagt man sich in Europa dieses Privilegs ganz explizit.[5]<\/sup><\/a><\/p>\n

Das passt nicht mit dem Streben nach mehr Souver\u00e4nit\u00e4t zusammen. Blickt man in die Geschichte zur\u00fcck, setzten aufstrebende Nationen alles daran, sich g\u00fcnstigen und verl\u00e4sslichen souver\u00e4nen Staatskredit zu sichern. Europa bindet sich stattdessen selbst die H\u00e4nde zusammen.<\/p>\n

Immerhin wissen wir seit Dienstag, dass die gemeinsame Kreditaufnahme im Rahmen von Next Generation EU nicht verfassungswidrig war<\/a>. Zumindest aus rechtlicher Perspektive scheint es also m\u00f6glich, dass Europa sich in Krisenzeiten und f\u00fcr bestimmte Ausgabenzwecke tempor\u00e4r die H\u00e4nde losbindet, um souver\u00e4n zu handeln.<\/p>\n

Wer mehr wissen m\u00f6chte<\/strong><\/h4>\n

Zusammen mit unserem holl\u00e4ndischen Partner, dem Instituut voor Publieke Economie<\/a>, haben wir ein kurzes Papier<\/a> mit Ideen zur Weiterentwicklung der Kommissionsvorschl\u00e4ge geschrieben, sowie kurze Hintergr\u00fcnde und Erkl\u00e4rungen zu Ausgabenregeln und Schuldentragf\u00e4higkeit verfasst.<\/p>\n

In ihrem Eingangsstatement<\/a> bei einer Expertenanh\u00f6rung im Europ\u00e4ischen Parlament zu Schuldentragf\u00e4higkeit hat Philippa au\u00dferdem ihre Bedenken zur Verwendung von Schuldentragf\u00e4higkeitsanalysen und der Begrenzung der Schuldenquoten ohne europ\u00e4ische Fiskalkapazit\u00e4t ge\u00e4u\u00dfert.<\/a><\/p>\n

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Fu\u00dfnoten<\/strong><\/h4>\n

[1]<\/a> EUV, Artikel 3(3), EUV Pr\u00e4ambel<\/a>.<\/p>\n

[2]<\/a> Darvas und Wolff (2021): A green fiscal pact: climate investment in times of budget consolidation, Policy Contribution 18\/2021, Bruegel.<\/p>\n

[3]<\/a> Zu einer solchen grunds\u00e4tzlicheren Betrachtung geh\u00f6rt sicher auch die \u00dcberpr\u00fcfung bestehender Ausgaben. Es ist jedoch nicht offensichtlich, dass diese Spielr\u00e4ume in einer sehr signifikanten Gr\u00f6\u00dfenordnung generieren w\u00fcrde.<\/p>\n

[4]<\/a> Gemeint sind Ausgaben, die die zuk\u00fcnftige Produktivit\u00e4t steigern.<\/p>\n

[5]<\/a> Die M\u00f6glichkeit, Zukunftsausgaben steuerfinanziert zu t\u00e4tigen ist damit nicht ausgeschlossen. Jedoch erzwingt diese eine Entscheidung zwischen zwei schlechten Optionen: Die vollst\u00e4ndige Finanzierung von Zukunftsausgaben durch sehr hohe Steuereinnahmen zum Zeitpunkt der Ausgabe selbst \u2013 eine Finanzierungsmodalit\u00e4t, die in der Privatwirtschaft so gut wie nie verwendet wird \u2013 oder ein Nichtt\u00e4tigen (oder langes herausschieben) der Zukunftsausgabe<\/p>\n

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Medien- und Veranstaltungsbericht 08.12.2022<\/strong><\/h4>\n