{"id":66084,"date":"2022-11-24T17:00:00","date_gmt":"2022-11-24T16:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dezernat-zukunft.org\/?p=66084"},"modified":"2024-12-19T17:08:15","modified_gmt":"2024-12-19T16:08:15","slug":"wann-sind-offentliche-finanzen-rechtlich-gesund","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dezernatzukunft.org\/en\/wann-sind-offentliche-finanzen-rechtlich-gesund\/","title":{"rendered":"Wann sind \u00f6ffentliche Finanzen rechtlich gesund?"},"content":{"rendered":"\n

Max Krah\u00e9<\/a><\/strong>, Philipp Orphal<\/p>\n\n\n

Gesundheit ist gut, f\u00fcr den Menschen wie f\u00fcr die \u00f6ffentlichen Finanzen. Letztere sind aber nicht nur gut, sondern auch ein rechtlicher Ma\u00dfstab: \u201egesunde \u00f6ffentliche Finanzen\u201c sind als \u201erichtungsweisender Grundsatz\u201c f\u00fcr die Europ\u00e4ische Union und ihre Mitgliedstaaten vorgegeben. Auch die EZB darf, so haben es die Gerichte entschieden, mit ihrem Handeln den Mitgliedstaaten nicht die \u201eAnreize zu gesunden \u00f6ffentlichen Finanzen\u201c nehmen.
\n
Aber was genau sind \u201egesunde\u201c \u00f6ffentliche Finanzen? Wer legt diesen Begriff aus, wer darf oder sollte es tun? Und was hat das mit der anstehenden Reform der europ\u00e4ischen Fiskalregeln zu tun? In diesem Geldbrief ziehen wir uns die OP-Handschuhe an und st\u00fcrzen uns in die volkswirtschaftlich-juristische Gesundheitslehre.<\/p>\n

Gesunde \u00f6ffentliche Finanzen: ein Schl\u00fcsselbegriff des Europarechts<\/strong><\/h4>\n

\u201eGesunde \u00f6ffentliche Finanzen\u201c sind nicht nur ein oft ge\u00e4u\u00dferter hehrer Wunsch, sondern ein zentraler Rechtsbegriff der Europ\u00e4ischen Wirtschafts- und W\u00e4hrungsunion. Ob in den Unionsgrunds\u00e4tzen, in den Fiskalregeln oder in der Rechtsprechung zur Geldpolitik: Erw\u00e4hnungen von \u201egesunden \u00f6ffentliche Finanzen\u201c finden sich \u00fcberall.[1]<\/sup><\/a> Aber was genau sind \u201egesunde\u201c \u00f6ffentliche Finanzen? Was ist der Inhalt dieses Begriffs?<\/p>\n

In der Volkswirtschaftslehre ist umstritten, wann die \u00f6ffentlichen Finanzen gesund oder ungesund sind. Das gilt schon auf ganz grunds\u00e4tzlicher Ebene: So ist zum Beispiel unklar, ob eine niedrige Schuldenquote immer ein Anzeichen von Gesundheit ist. Gerade wenn sie \u2014 wie oft der Fall \u2014 mit Unterinvestitionen in Bildung<\/a>, Infrastruktur oder die medizinische Versorgung einhergeht, sind Zweifel angezeigt. Umgekehrt ist nicht jede \u00f6ffentliche \u201eInvestition\u201c oder Ausgabe immer gut get\u00e4tigt: Auf die Qualit\u00e4t kommt es an. Diese ist aber schwer aus Einzelzahlen wie dem Gesamtschuldenstand oder dem j\u00e4hrlichen Haushaltssaldo abzulesen.<\/p>\n

Selbst wenn man schlicht die H\u00f6he der Staatsschulden als stark vereinfachenden Gesundheitsma\u00dfstab anlegen w\u00fcrde, so g\u00e4be es Differenzen dar\u00fcber, welche Haushaltspolitik gesund oder ungesund ist. Denn je nach Kontext, so wissen wir heute, kann ein sehr sparsamer Haushalt die langfristige Tragf\u00e4higkeit der \u00f6ffentlichen Schulden durch seine Einsparungen st\u00fctzen \u2014 oder sie durch seine Bremswirkung auf die Konjunktur unterminieren (siehe z.B. Fatas & Summers 2018<\/a>).<\/p>\n

Aus volkswirtschaftlicher Perspektive ist deshalb klar: Die Gesundheit \u00f6ffentlicher Finanzen kann weder mit einem reinen Blick auf den Haushaltssaldo, noch mit einem Blick auf die Schuldenquote, noch mit einem reinen Blick auf die Realwirtschaft (also unter v\u00f6lligem Ignorieren von Saldo, Schuldenquote und anderen finanzwirtschaftlichen Zahlen) beurteilt werden. Sie ist ein komplexes Konzept, das normalerweise einer umfassenden Einzelbetrachtung bedarf.<\/p>\n

Auch die europ\u00e4ischen Vertr\u00e4ge, die diesem Begriff sein rechtliches Gewicht verschaffen, legen nicht fest, was genau mit gesunden \u00f6ffentlichen Finanzen gemeint ist. In ihrer einzigen expliziten Erw\u00e4hnung in den Vertr\u00e4gen (in Artikel 119 AEUV<\/a>) werden sie als ein \u201erichtungsweisender Grundsatz\u201c beschrieben, aber nicht n\u00e4her spezifiziert.<\/p>\n

Weder volkswirtschaftlich noch durch die EU-Vertr\u00e4ge ist der Begriff also abschlie\u00dfend ausdefiniert. Um ihn mit Leben zu f\u00fcllen, muss er konkretisiert werden. Wie geschieht dies heutzutage?<\/p>\n

Doppelte Konkretisierung<\/strong><\/h4>\n

Derzeit gibt es zwei parallele Prozesse, \u00fcber die der Begriff der \u201egesunden \u00f6ffentlichen Finanzen\u201c in Europa konkretisiert wird:<\/p>\n

Einerseits durch die europ\u00e4ischen Fiskalregeln, welche von der Europ\u00e4ischen Kommission, dem Europ\u00e4ischen Parlament und den Mitgliedstaaten im Rat der Europ\u00e4ischen Union erlassen werden. Hierbei handelt es sich um eine Konkretisierung des Begriffs durch Erlassen von Sekund\u00e4rrecht<\/em>, also durch europ\u00e4ische Gesetzgebung.<\/p>\n

Andererseits (und parallel) wird der Begriff durch die Rechtsprechung des Europ\u00e4ischen Gerichtshofs (EuGH) und der nationalen Gerichte, darunter auch das Bundesverfassungsgericht, konkretisiert. Hierbei handelt es sich um eine Konkretisierung mittels Auslegung von Prim\u00e4rrecht<\/em>, was in etwa das europ\u00e4ische \u00c4quivalent von Verfassungsrecht ist.<\/p>\n

Inhaltlich haben wir mit der derzeitigen Ausgestaltung durch den ersten Prozess, sprich durch die Politik auf europ\u00e4ischer Ebene, so manche Differenzen. Ob die Maastricht-Kriterien (maximal 3% Defizit, 60% Schuldenstand), der Stabilit\u00e4ts- und Wachstumspakt von 1997, seine Reformen von 2011 (\u201eSix-Pack\u201c) und 2013 (\u201eTwo-Pack\u201c) und der Fiskalpakt (2012\/2013) der Weisheit letzter Schluss sind, sei dahingestellt. So wie die Volkswirtschaftslehre betrachten die Regeln aber \u201egesunde \u00f6ffentliche Finanzen\u201c als einen komplexen Begriff, eingebettet in eine umfassende wirtschaftliche und finanzielle Gesamtstrategie<\/a> zur Erreichung h\u00f6herer Ziele wie Frieden, Wohlstand oder Nachhaltigkeit. Ob die \u00f6ffentlichen Finanzen wirklich \u201egesund\u201c sind, wird daher in den Regeln nicht an der Einhaltung einer einzelnen Kennzahl festgemacht, sondern anhand einer langen Reihe verschiedener Faktoren (siehe auch Fu\u00dfnote 3 weiter unten) beurteilt. Das Ergebnis ist ein komplizierter Regelungsrahmen, der in der aktuellen Reform vereinfacht werden soll.<\/p>\n

Parallel zu dieser Ausgestaltung durch Fiskalregeln hat die Rechtsprechung einen eigenen Begriff von \u201egesunden \u00f6ffentlichen Finanzen\u201c entwickelt. Dieser verpflichtet die staatlichen Akteure, anders als in der differenzierteren Betrachtung der Fiskalregeln, unmittelbar auf konkrete Ziele: Niedrige Schulden und geringe Defizite, unabh\u00e4ngig von der Betrachtung anderer Indikatoren.[2]<\/sup><\/a> Diese Verengung zeigt sich auch in einer kleinen, aber wichtigen Begriffsverschiebung von \u201egesunden \u00f6ffentlichen Finanzen\u201c zu einer \u201egesunden Haushaltsdisziplin\u201c, die sich in manchen gerichtlichen Diskussionen des Begriffs<\/a> abzeichnet (siehe Randnummer 217).<\/p>\n

Beide Ausgestaltungen nehmen grunds\u00e4tzlich die Perspektive ein, dass ein (fast) ausgeglichener oder ein \u00dcberschusshaushalt gesund seien. Es gibt aber zwei entscheidende Differenzen: Erstens, in den Fiskalregeln wird Haushaltsdisziplin als Teil einer komplexeren Gesamtstrategie gesehen. So gilt zwar in Bezug auf Defizite und Schuldenstand \u201eweniger ist mehr\u201c, doch die \u201eGesundheits\u00fcberpr\u00fcfung\u201c im Rahmen des europ\u00e4ischen Semesters beschr\u00e4nkt sich nicht auf diese zwei Zahlen, sondern blickt auf eine Vielzahl von Vitalwerten.[3]<\/sup><\/a> Diese komplexere Beurteilung ist der richterlichen Auslegung des Begriffs bis jetzt fremd.<\/p>\n

Zweitens, w\u00e4hrend Sekund\u00e4rrecht im Lichte neuer Umst\u00e4nde und Erkenntnisse verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig einfach angepasst werden kann \u2013 wie zum Beispiel durch den aktuellen Reformprozess der Fiskalregeln \u2013 betrifft die Auslegung der Gerichte Prim\u00e4rrecht<\/em>, also das europ\u00e4ische \u00c4quivalent von Verfassungsrecht, welches nur \u00fcber das hochschwellige Verfahren einer Vertrags\u00e4nderung ge\u00e4ndert werden kann. Damit ist der erste Prozess deutlich geeigneter, mit dem Wissensgewinn in Forschung und Gesellschaft mitzuhalten.<\/p>\n

Wer entscheidet, was \u201egesund\u201c ist? Und was folgt daraus?<\/strong><\/h4>\n

In einem bald erscheinenden Papier haben wir uns mit den juristischen Fragen im Detail auseinandergesetzt. Wir kommen zum Ergebnis, dass die Ausgestaltung durch die Politik nicht nur die sachlich geeignetere, sondern im Konzept der Europ\u00e4ischen Vertr\u00e4ge vor allem die eigentlich gewollte Variante ist.[4]<\/sup><\/a> Die Gerichte sollten der Politik also den Raum lassen, im Rahmen ihrer jeweiligen Zust\u00e4ndigkeiten selbst festzulegen, welche Finanzlage \u201egesund\u201c ist. An dieser Konkretisierung sollten sich die Gerichte dann auch selbst orientieren.<\/p>\n

Dies hat eine hohe Relevanz insbesondere f\u00fcr die EZB: So wurde in der Rechtsprechung immer wieder betont, dass es der EZB verboten sei, durch ihr Handeln den Mitgliedstaaten den Anreiz zu gesunden \u00f6ffentlichen Finanzen zu nehmen \u2013 insbesondere durch Anleihek\u00e4ufe, denn \u00fcber solche wurde vor den Gerichten gestritten. Plakativ gesprochen: \u201eWhatever it takes\u201c hat seine rechtlichen Grenzen dort, wo es die Gesundheit der \u00f6ffentlichen Finanzen relativieren w\u00fcrde.<\/p>\n

Wenn hier die gerichtliche, prim\u00e4rrechtlich<\/em> orientierte Auslegung des Begriffs \u201egesunde \u00f6ffentliche Finanzen\u201c als niedriger Schuldenstand und niedriges Defizit zugrunde gelegt wird, begibt sich die EZB regelm\u00e4\u00dfig in juristisches Grenzgebiet. Denn wann immer sie senkend auf die Zinsen einwirkt, macht sie schlie\u00dflich die Verschuldung g\u00fcnstiger. Weil sich die bisherigen Rechtsstreitigkeiten immer auf Anleihek\u00e4ufe konzentriert haben, gilt dies ganz besonders dann, wenn sie die l\u00e4ngerfristigen Zinsen durch Anleihek\u00e4ufe von Mitgliedstaaten senkt, was sie k\u00fcnftig etwa im Rahmen des Transmission Protection Instruments<\/a> (TPI) tun k\u00f6nnte.<\/p>\n

Wird dagegen f\u00fcr die Definition von \u201egesunden \u00f6ffentlichen Finanzen\u201c die sekund\u00e4rrechtliche<\/em> Ausgestaltung durch die Fiskalregeln ber\u00fccksichtigt, m\u00fcssen die Ma\u00dfnahmen der EZB lediglich an die Einhaltung dieser Fiskalregeln gekoppelt werden. Eine solche Koppelung ist im TPI bereits ausdr\u00fccklich vorgesehen<\/a>.<\/p>\n

Jede Institution h\u00e4tte damit ihre klare Aufgabe: die demokratisch legitimierte europ\u00e4ische und mitgliedstaatliche Politik<\/strong> muss mittels der Fiskalregeln festlegen, welche Fiskalpolitik der Mitgliedstaaten \u201egesund\u201c ist. Kommission und Rat entscheiden in den vorgesehenen Sanktionierungsverfahren dann, wann das nicht mehr der Fall ist. Die technokratisch angelegten Zentralbanken<\/strong> verfolgen eine einheitliche Geldpolitik, d\u00fcrfen damit aber dem so definierten Rahmen nicht entgegenwirken. Die Gerichte<\/strong> wiederum beschr\u00e4nken sich darauf zu pr\u00fcfen, ob die Grenzen der jeweiligen Aufgaben nicht \u00fcberschritten werden, statt selbst implizite Annahmen \u00fcber optimale \u00f6ffentliche Finanzen zu treffen. Eine solche Aufgabenteilung passt besser in das juristische Konzept der Vertr\u00e4ge und scheint uns auch volkswirtschaftlich-institutionell sinnvoll.<\/p>\n

Was kommt als N\u00e4chstes<\/strong>?<\/strong><\/h4>\n

Die EU-Fiskalregeln stehen zur Reform an. Die Politik ist also gerade dabei, neu auszulegen, was \u201egesunde \u00f6ffentliche Finanzen\u201c sind. Das ist gut und zeigt, dass eine Konkretisierung des Begriffs durch die Politik in der Lage ist, neues Wissen und einen neuen Kontext zu reflektieren.<\/p>\n

Inhaltlich scheint uns der k\u00fcrzlich von der EU-Kommission vorgelegte Vorschlag<\/a> jedoch noch nicht voll ausgereift<\/a>. Die Verengung guter Fiskalpolitik auf fallende Schuldenquoten ist zu kurz gegriffen. Schuldentragf\u00e4higkeitsanalysen (auch bekannt als debt sustainability analyses<\/em>, oder DSAs), die das Herzst\u00fcck der neuen Regeln sein sollen, sind auf zahlreiche Annahmen angewiesen. F\u00fcr einige dieser Annahmen gibt es \u2014 wie im Fall des Produktionspotenzials<\/a> \u2014 keine objektiv richtigen oder falschen, sie h\u00e4ngen von der Politik ab (mehr dazu bald in einem Kurzpapier von uns).<\/p>\n

Besser w\u00e4re es, so glauben wir, das durchaus n\u00fctzliche Instrument der Schuldentragf\u00e4higkeitsanalyse zu verwenden, um zwischen unproblematischen und potenziell problematischen Staatsfinanzen zu unterscheiden. Dies w\u00fcrde es erm\u00f6glichen, die knappen analytischen und politischen Ressourcen auf die potenziell problematischen F\u00e4lle zu konzentrieren. Die F\u00e4lle, die sich nach eingehender Pr\u00fcfung als tats\u00e4chlich \u201eungesund\u201c erweisen, k\u00f6nnten dann in einer geregelten Prozedur weiter untersucht, besprochen und \u201egeheilt\u201c werden: eine kluge Einzeltherapie statt pseudo-mathematisierte Di\u00e4tregime.<\/p>\n

\n

Fu\u00dfnoten<\/strong><\/h4>\n

[1]<\/a> Laut Artikel 119 AEUV<\/a> sind \u201egesunde \u00f6ffentliche Finanzen\u201c ein \u201erichtungsweisender Grundsatz\u201c und eine zentrale Voraussetzung f\u00fcr die Funktionsweise des europ\u00e4ischen Binnenmarkts und der gemeinsamen W\u00e4hrung. Die europ\u00e4ischen Fiskalregeln<\/a> arbeiten auf das \u201eZiel einer gesunden \u00f6ffentlichen Finanzlage\u201c hin. Und nach der Rechtsprechung des Europ\u00e4ischen Gerichtshofs (EuGH) und des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) ist es der EZB verboten, durch Anleihek\u00e4ufe<\/a> (oder durch anderes Handeln) den Mitgliedstaaten den Anreiz zu gesunden \u00f6ffentlichen Finanzen zu nehmen.<\/p>\n

[2]<\/a> Siehe z.B. den EuGH-Beschluss vom 12.3.2020, C-571\/19 P (EMB Consulting<\/em>), ECLI:EU:C:2020:208<\/a>, Rn. 54; vom 1.10.2015, C-201\/14 (Bara<\/em>), ECLI:EU:C:2015:638<\/a>, Rn. 22; vom 16.6.2015, C-62\/14 (Gauweiler<\/em>), ECLI:EU:C:2015:400<\/a>, Rn. 100; das EuG-Urteil vom 23.5.2019, T-107\/17 (Steinhoff<\/em>), ECLI:EU:T:2019:353<\/a>, Rn. 136; das EuG-Urteil vom 9.2.2022, T-868\/16, ECLI:EU:T:2022:58<\/a>, Rn. 95 und 98; das EuGH-Urteil vom 27.11.2012, C-370\/12 (Pringle<\/em>), ECLI:EU:C:2012:756<\/a>, Rn. 136.; oder die Stellungnahme Kokott<\/em> vom 26.10.2012, C-370\/12 (Pringle<\/em>), ECLI:EU:C:2012:675<\/a>, Rn. 131.<\/p>\n

[3]<\/a> So werden zum Beispiel als \u201esonstige einschl\u00e4gige Faktoren\u201c (Art. 126 Abs. 3 AEUV<\/a>) die j\u00e4hrliche, mittelfristige und langfristige Wirtschaftsentwicklung im Verh\u00e4ltnis zum Potenzial(-wachstum); politische Ma\u00dfnahmen zur Vorbeugung oder Korrektur makro\u00f6konomischer Ungleichgewichte oder zum Erreichen dauerhafter und echter Konvergenz im Euro-W\u00e4hrungsgebiet; implizite Verbindlichkeiten im Zusammenhang mit der Bev\u00f6lkerungsalterung und der privaten Verschuldung; oder Strukturreformen mit direkten langfristigen positiven Auswirkungen auf den Haushalt und die langfristige Tragf\u00e4higkeit der Staatsfinanzen mit einbezogen.<\/p>\n

[4]<\/a> Siehe z.B. die Ausgestaltung des Sanktionierungsverfahrens bei der wirtschaftspolitischen Koordination (Art. 121 AEUV<\/a>) und der Ausschluss des justiziellen Vertragsverletzungsverfahrens bei der Durchsetzung der Haushaltsdisziplin (Art. 126 Abs. 10 AEUV<\/a>). Diese signalisieren, dass die erforderlichen wirtschaftspolitischen Einsch\u00e4tzungen durch die Europ\u00e4ische Kommission und den Rat vorgenommen werden sollen und nicht durch die Justiz.<\/p>\n

\n

Medien- und Veranstaltungsbericht 24.11.2022<\/strong><\/h4>\n