{"id":14531,"date":"2022-10-27T17:06:32","date_gmt":"2022-10-27T15:06:32","guid":{"rendered":"https:\/\/dezernat-zukunft.org\/?p=14531"},"modified":"2023-06-29T11:25:45","modified_gmt":"2023-06-29T09:25:45","slug":"us-inflation-reduction-act-der-wolf-im-schafspelz","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dezernatzukunft.org\/en\/us-inflation-reduction-act-der-wolf-im-schafspelz\/","title":{"rendered":"US Inflation Reduction Act: Der Wolf im Schafspelz"},"content":{"rendered":"\n

Janek Steitz<\/a><\/strong>, Philippa Sigl-Gl\u00f6ckner<\/p>\n\n\n

W\u00e4hrend in Europa der politische Fokus auf der Eind\u00e4mmung der akuten Energie- und Inflationskrise in Folge des russischen Angriffskrieges liegt, hat der amerikanische Kongress am 7. August 2022 ein historisches Bundesgesetz, den Inflation Reduction Act (IRA), verabschiedet. Historisch ist der IRA nicht, weil er die Inflation merklich reduzieren wird, sondern weil er die bedeutendste bundesweite Klimagesetzgebung in der Geschichte der Vereinigten Staaten ist: Bis 2030 werden die enthaltenen Ma\u00dfnahmen die amerikanischen Treibhausgasemissionen auf bis zu 42% unter das Niveau von 2005 reduzieren. Das reicht zwar nicht, um die USA auf einen Paris-kompatiblen Pfad zur\u00fcckzubringen, ist aber dennoch ein Quantensprung zum Status-Quo. Gleichzeitig l\u00e4utet der IRA gemeinsam mit weiteren Gesetzen ein neues Zeitalter aggressiver Industriepolitik mit geopolitischen Ambitionen ein. Dar\u00fcber, und was das f\u00fcr Deutschland und Europa hei\u00dft, haben wir uns in diesem Geldbrief Gedanken gemacht. Er ist etwas l\u00e4nger geworden, aber es lohnt. Wie immer freuen wir uns auf kritische R\u00fcckmeldungen!<\/p>\n

Der Inflation Reduction Act (IRA) ist ein sogenanntes Haushalts-Reconciliation-Gesetz (budget reconciliation bill), das von den demokratischen Senatoren Chuck Schumer und Joe Manchin eingebracht wurde. Das Gesetz ging aus dem Build Back Better Act hervor, das wiederum wesentliche Elemente des Build Back Better Plans des amerikanischen Pr\u00e4sidenten Joe Biden umsetzen sollte. In seiner urspr\u00fcnglichen Form war der dreiteilige Build Back Better Plan[1]<\/sup><\/a> angelegt als ein massives staatliches Investitions- und Ausgabenprogramm in den amerikanischen Sozialstaat, bundesweite Infrastrukturen und den Klima- und Umweltschutz. Nachdem Teile des Plans in Form des American Rescue Plan Acts sowie des Infrastructure Investment and Jobs Act umgesetzt wurden, sollte der Build Back Better Act das wesentliche Vehikel f\u00fcr ambitionierten Klimaschutz sowie den Ausbau der Sozial- und Versicherungssysteme werden.<\/p>\n

Hollywood-reife Entstehungsgeschichte<\/strong><\/h4>\n

Die urspr\u00fcngliche Version des Build Back Batter Acts hatte ein Volumen von ungef\u00e4hr 3,5 US Dollar (entspricht ca. 14% des US BIPs). Wie der Klimaexperte und Podcast-Host David Roberts<\/a> erkl\u00e4rt, bauten die Grundpfeiler des Gesetzesvorschlags ma\u00dfgeblich auf der Agenda des von der progressiven Klimabewegung nach dem Wahlsieg Donald Trumps \u00fcber Jahre mitentwickelten Green New Deals auf, der Fragen der sozialen Gerechtigkeit neben dem Klimaschutz in den Mittelpunkt r\u00fcckte.<\/p>\n

Doch geltendes Recht wurde der urspr\u00fcngliche Build Back Batter Act nie \u2013 er scheiterte am Widerstand des ber\u00fchmt-ber\u00fcchtigten demokratischen Senators Joe Manchin. In einem filmreifen Verhandlungsmarathon zwischen Manchin, Chuck Schumer, dem demokratischen Mehrheitsf\u00fchrer im Senat, und anderen Demokraten wurde das Gesetzesvorhaben erst auf 2,2 Billionen US Dollar gestutzt, dann auf 1,75 Billionen, um nach mehreren Verhandlungsmonaten im Dezember 2021 schlussendlich doch von Manchin abgelehnt zu werden. Damit war das Gesetzesvorhaben gescheitert, denn alle 50 Stimmen der Demokraten w\u00e4ren notwendig gewesen, um das Gesetz durch den Kongress zu bringen. Was damals niemand wusste: Hinter den Kulissen wird Manchin in den n\u00e4chsten Monaten mit Schumer den Inflation Reduction Act ausarbeiten \u2013 ein deutlich abgespecktes und modifiziertes Gesetz, das wesentliche Energie- und Klimama\u00dfnahmen des Build Back Better Acts jedoch erh\u00e4lt und unter anderem \u00fcber Steuererh\u00f6hungen das amerikanische Budgetdefizit bis 2030 merklich senken soll. Am 27. Juli 2022 wurde der IRA von Manchin und Schumer, offenbar zum Schock nahezu aller Senatoren, aus dem Hut gezaubert. Am 7. August ging er durch den Kongress, am 12. August wurde er im Repr\u00e4sentantenhaus angenommen, am 16. August von Joe Biden unterzeichnet. Aber was genau steckt nun in dem Gesetz?<\/p>\n

Steuererh\u00f6hungen, Klimaschutz und Gesundheitsausgaben<\/strong><\/h4>\n

Der IRA ist ein komplexes, 273-seitiges Gesetz, das im Kern Steuererh\u00f6hungen und eine Reduktion der staatlichen Ausgaben f\u00fcr Medikamente mit Mehrausgaben f\u00fcr den Klimaschutz \u2013 und in geringerem Ma\u00df \u2013 f\u00fcr die gesetzliche Krankenversicherung verbindet. Sowohl die budget\u00e4ren Auswirkungen als auch der inflationssenkende Effekt des IRA sind auf den ersten Blick wenig spektakul\u00e4r: Das Joint Committee on Taxation und das Congressional Budget Office sch\u00e4tzen, dass der IRA das US-Defizit von 2022 bis 2031 um 300 Mrd. US Dollar oder um 2,2% senken wird:[2]<\/sup><\/a><\/p>\n

Abbildung 1:<\/strong><\/p>\n

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Das klingt zwar alles nach viel Geld, doch andere Ausgabenprogramme wie der im Fr\u00fchjahr 2021 verabschiedete American Rescue Plan Act (1,9 Billionen USD) zur Abfederung der Corona-Krise oder der Infrastructure Investment and Jobs Act (1,3 Billionen USD) aus dem Herbst 2021 waren deutlich gr\u00f6\u00dfer. Und dem Namen zum Trotz sch\u00e4tzt Moody\u2019s<\/a> den kumulierten negativen Effekt auf den Verbraucherindex bis 2031 gerade mal auf 0,33 Prozentpunkte.<\/p>\n

Was ist also transformativ an dem IRA?<\/p>\n

Der Wolf im Schafspelz <\/strong><\/h4>\n

Das Gesetz ist zu komplex, um hier auf alle Elemente einzugehen. Wir greifen drei Elemente heraus, die wir f\u00fcr besonders bedeutend halten: Klimaschutzwirkung, Finanzierung und Kleingedrucktes.<\/p>\n

Zum Klimaschutz: Hinter dem IRA versteckt sich ein massives Klimaschutzprogramm. Drei unabh\u00e4ngige Modellierungen von Energy Innovation<\/a>, Rhodium Group<\/a> und Princeton University Zero Lab<\/a> kommen zu dem Ergebnis, dass die IRA-Ma\u00dfnahmen die US-Treibhausgasemissionen bis 2030 auf etwa 32-42% unter das Niveau von 2005 senken werden, verglichen mit 24-35% ohne den IRA. Zur Einordnung: Klimaneutralit\u00e4t bis 2050 erfordert denselben Berechnungen zufolge einen Emissionsr\u00fcckgang um mindestens 50% bis 2030. Es reicht also nicht, doch der IRA ist ein gro\u00dfer Sprung. Welche konkreten Ma\u00dfnahmen enth\u00e4lt der IRA, um diese Emissionsr\u00fcckg\u00e4nge zu erreichen?<\/p>\n

Abbildung 2:<\/strong><\/p>\n

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Das dominante Instrument sind Steuergutschriften, sogenannte Tax Credits. Etwa Zwei-Drittel des 369 Milliarden USD Subventionsprogramms sind Tax Credits f\u00fcr nahezu alle erdenklichen Klimaschutzma\u00dfnahmen: Investment Tax Credits f\u00fcr Investitionen in die gesamte Palette an erneuerbaren Energieerzeugungskapazit\u00e4ten, Production Tax Credits f\u00fcr die Produktion von erneuerbarem Strom (inkl. Nuklear), emissionsarmem Wasserstoff und kritischen Komponenten, z.B. Solar- und Windkomponenten, Batteriekomponenten etc.<\/p>\n

Weiter enth\u00e4lt er Tax Credit Bonuses von bis zu 10% (kumulativ), wenn inl\u00e4ndische Herstellungsanforderung erf\u00fcllt, Projekte in Brachfl\u00e4chen oder fossil gepr\u00e4gten Gegenden lokalisiert oder in einkommensschwachen Gegenden umgesetzt werden. Au\u00dferdem gibt es Tax Credits f\u00fcr emissionsfreie Fahrzeuge und Ladestationen; Fuel Tax Credits f\u00fcr saubere Kraftstoffe, Residential Tax Credits f\u00fcr Effizienzma\u00dfnahmen und Carbon Capture Tax Credits f\u00fcr Negativemissions-Technologien. Hinzukommen ein spezielles Programm f\u00fcr Industrieprojekte, eine Methan-Preis-Regulierung sowie eine Bezuschussung des Energy Loan Program Offices, deren Krediterm\u00e4chtigungen f\u00fcr Energieinfrastrukturen und Technologien dadurch um 367 Milliarden USD aufgestockt werden k\u00f6nnen. Betrachtet man alle Investitionen des IRA nach Sektoren, so fallen einer Analyse von McKinsey<\/a> zufolge insgesamt rund 64% der Investitionen auf den Energiesektor, gefolgt von Investitionen in Industrie und Maschinenbau (12%), Umweltsektor (12%), Transport (6%), Landwirtschaft (5%) und Wasser (1%).<\/p>\n

Kurz gesagt: Der IRA ist ein massives Investitions- und Subventionsprogramm in Klima- und Umweltschutz, das die Kosten f\u00fcr erneuerbare Technologien dr\u00fccken und gleichzeitig Amerikas Vormachtstellung als gr\u00f6\u00dfter Energiehersteller auf langfristig sicherstellen soll. Besonders deutlich wird das im Fall von emissionsarmem Wasserstoff: Laut der Rhodium Analyse hat der IRA das Zeug, den Preis f\u00fcr ein Kilogramm Wasserstoff bis 2030 auf 0,39 bis 1,92 US Dollar zu dr\u00fccken. Das w\u00e4re g\u00fcnstiger als der heute mit fossilen Brennstoffen in den USA hergestellte Wasserstoff und setzt ein zentrales Ziel der amerikanischen Wasserstoffstrategie<\/a> um: Im Rahmen des Hydrogen Energy Earthshots soll der Preis f\u00fcr ein Kilogramm erneuerbaren Wasserstoffs in einer Dekade auf einen Dollar gesenkt werden. Zum Vergleich: Aktuelle Studien<\/a> sch\u00e4tzen die Herstellungskosten f\u00fcr gr\u00fcnen Wasserstoff in Deutschland in 2030 (inkl. Importkosten falls importiert) auf \u00fcber vier Euro. Die Message ist also klar: Die USA streben internationale Technologief\u00fchrerschaft an \u2013 der Wettlauf hat begonnen.<\/p>\n

Finanzierung, Kommunikation und Fineprint<\/strong><\/h4>\n

Dass es der IRA letztlich \u00fcberhaupt durch den Kongress geschafft hat, ist auch der Tatsache geschuldet, dass Manchin und Schumer sich auf eine raffinierte Finanzierungs- und Kommunikationsstrategie verst\u00e4ndigen konnten, die letztlich beides schafft: Das Defizit zu reduzieren (so scheint es zumindest) und dennoch hinreichend Mittel f\u00fcr die Transformation bereitzustellen.<\/p>\n

Denn hier ist der Kniff: Die Tax Credits sind nach oben hin nicht <\/strong>gedeckelt, d.h. solange sie nachgefragt werden, werden sie auch ausbezahlt. Die oben diskutierten Sch\u00e4tzungen (vgl. Abbildung 1) sind lediglich Sch\u00e4tzungen, die auf Annahmen zur Nachfrage<\/strong> nach Tax Credits basieren. Einer Analyse<\/a> der Investmentbank Credit Suisse zufolge, d\u00fcrfte die tats\u00e4chliche Nachfrage aber bis zu doppelt so hoch ausfallen wie vom Congressional Budget Office gesch\u00e4tzt. Damit w\u00e4re die angestrebte Defizitreduktion von 300 Milliarden dahin. Doch so schafft der IRA beides: Defizitreduktion auf dem Papier und R\u00fcckstellungen f\u00fcr Tax Credits ohne Deckel. Auch deshalb ist der IRA ein Wolf im Schafspelz!<\/p>\n

Ebenso bemerkenswert und transformativ ist der Fineprint, also die Nebenbedingungen f\u00fcr die Vergabe von Tax Credits, die sich im gesamten Gesetzestext finden. Um die Steuergutschriften zu erhalten, m\u00fcssen Unternehmen strikte Arbeitsvorschriften erf\u00fcllen. Dazu z\u00e4hlt die Bezahlungen von Arbeitnehmer:innen mit einem \u201e\u00fcblichen\u201c Lohn, d.h. im Zweifel deutlich \u00fcber dem Mindestlohn, sowie die Einstellung einer Mindestanzahl von Auszubildenen. Das Gesetz schafft also nicht nur zus\u00e4tzliche Jobs \u2013 Sch\u00e4tzungen<\/a> gehen von einem Plus von rund 1,5 Mio. Jobs bis 2030 aus \u2013 sondern auch besser bezahlte Jobs.<\/p>\n

Hinzukommt eine weitere Anforderung mit geopolitischen Ambitionen: die Bedingung zur Beziehung gewisser Vorprodukte aus dem Inland. So muss beispielsweise ein Prozentsatz der in Batterien enthaltenen kritischen Mineralien in Nordamerika recycelt oder in einem Land gewonnen oder verarbeitet worden sein, das ein Freihandelsabkommen mit den USA geschlossen hat, um die vollen Tax Credits f\u00fcr Elektrofahrzeuge zu erhalten. Die Batterie muss au\u00dferdem in Nordamerika hergestellt oder montiert worden sein.<\/p>\n

Was hei\u00dft das alles f\u00fcr Deutschland?<\/strong><\/h4>\n

Der IRA hat, wie fast alles im Leben, neben Licht- auch Schattenseiten. Zum Schatten geh\u00f6rt, dass das Gesetz einer Reihe von neuen fossilen Infrastrukturprojekten gr\u00fcnes Licht gibt, was aus Klimasicht fatal ist. Schwieriger ist die Abw\u00e4gung, welche Folgen der IRA auf Europa und Deutschland haben wird.<\/p>\n

Einerseits d\u00fcrfte vom IRA ein massiver Kostensenkungs-Push ausgehen, dessen beschleunigte Wirkung auf die globale Energiewende nicht zu untersch\u00e4tzen ist \u2013 davon wird auch die Europ\u00e4ische Energiewende profitieren. Andererseits ist der IRA eine Kampfansage: Zusammen mit dem Infrastructure Investment and Jobs Act sowie dem Chips & Science Act wird Amerika rund 2 Billionen US Dollar in wirtschaftliche Wettbewerbsf\u00e4higkeit, Innovationen und Industrieproduktivit\u00e4t investieren. Alle Programme bieten dabei starke Anreize und teils Verpflichtungen, Produktionen nach Amerika zu verlagern. Gerade f\u00fcr den Industriestandort Deutschland wird das mittelfristig massive Implikationen haben. Denn in einer klimaneutralen Welt k\u00f6nnen energieintensive Industrien vor allem dort billig produzieren, wo erneuerbare Energien g\u00fcnstig sind. Doch Deutschland hat nicht gerade g\u00fcnstige Standortfaktoren und wird auch nicht an L\u00e4nder wie die USA oder Australien herankommen k\u00f6nnen, insbesondere wenn die Entwicklung dort von massiven Subventionen unterst\u00fctzt wird. Was also tun?<\/p>\n

Aus unserer Sicht braucht es ein Umdenken: Nat\u00fcrlich m\u00fcssen wir den Ausbau der Erneuerbaren Energien sowie den Umbau unserer Industrie- und Wirtschaftsstrukturen voranbringen \u2013 und am besten so schnell wie m\u00f6glich. Nur wenn es g\u00fcnstige, gr\u00fcne Energie in Deutschland gibt, hat der Industriestandort, in welcher Form auch immer, eine Zukunft. Doch wir sollten anfangen zu differenzieren. Die gro\u00dfe Frage ist aber diese: Wie werden sich die absehbaren \u00c4nderungen in den Energiekostenstrukturen auf die Business Cases der Unternehmen entlang der Wertsch\u00f6pfungsketten auswirken? Macht es z.B. in 20 Jahren noch Sinn f\u00fcr einen deutschen Stahlhersteller den gr\u00fcnen Eisenschwamm, ein Vorprodukt der Stahlherstellung auf Basis von erneuerbarem Wasserstoff, in Deutschland zu produzieren? Oder ist es wirtschaftlicher, den g\u00fcnstig produzierten Eisenschwamm aus Brasilien oder Schweden (Wasserkraft!) zu importieren und dann hier zu spezialisierten Produkten f\u00fcr die Automobilindustrie weiterzuverarbeiten?<\/p>\n

Nat\u00fcrlich kann Deutschland in das Subventionsrennen einsteigen und mit aktiver Industriepolitik, die die operativen Kosten erneuerbarer Energietr\u00e4ger in den Blick nehmen, Industrie transformieren und gleichzeitig strukturelle Kostenunterschiede langfristig wegsubventionieren. Doch die Frage ist, ob das langfristig \u00f6konomisch sinnvoll ist. Sinnvoller erscheint uns, staatliche Gelder auf den Auf- und Ausbau der Industriebereiche zu konzentrieren, in denen Deutschland langfristig die Chance hat, wettbewerbsf\u00e4hig zu sein. D.h. auch dar\u00fcber nachzudenken, in welchen Gesch\u00e4ftsfeldern es jetzt nicht sinnvoll ist, knappe Produktionsfaktoren mit dauerhaften Subventionen zu binden. Aus diesen \u00dcberlegungen ergeben sich drei kurze Schlussfolgerungen:<\/p>\n

Erstens sollten wir anfangen, industrielle Wertsch\u00f6pfungsketten, Energiekostenentwicklungen und deren Wertsch\u00f6pfungseffekte besser zu verstehen. Erkenntnisse daraus sollten auch jetzt schon ber\u00fccksichtigt werden, wenn \u00fcber die Fokussierung von Industriesubventionen im Kontext der Transformation sowie aktueller Krisen nachgedacht wird. Das erh\u00f6ht die Chance auf einen graduellen \u00dcbergang und sch\u00e4dliche Schocktherapien f\u00fcr Lieferketten und den Arbeitsmarkt werden vermieden.<\/p>\n

Zweitens sollten wir den Fokus neben der Transformation bestehender Sektoren auch auf neu entstehende Sektoren richten, die strategisch wichtig sind und in denen Energiekostenunterschiede weniger stark ins Gewicht fallen. Dazu z\u00e4hlt zum Beispiel die Herstellung von Speichertechnologien und anderen CO2-armen Schl\u00fcsseltechnologien, die ein H\u00f6chstma\u00df an Innovationskraft erfordern.<\/p>\n

Und drittens sollten wir das Ganze europ\u00e4isch denken. Auch wenn der Strukturwandel f\u00fcr Deutschland eine Herausforderung darstellt, sollten Deutschlands tiefe Taschen nicht dazu dienen einen dauerhaften innereurop\u00e4ischen Subventionswettbewerb zur Konservierung des Status Quo voranzutreiben. Stattdessen sollten die Chancen genutzt werden, die der Kontinent bietet, um auch in Zukunft auf dem Weltmarkt bestehen zu k\u00f6nnen. Ein Beispiel w\u00e4re die verst\u00e4rkte Erzeugung von gr\u00fcner Energie oder energieintensiven Industriegrundstoffen in S\u00fcdeuropa, deren Kostenbasis nicht h\u00f6her ist als in den USA und die auch dekarbonisierte deutsche Industriezentren beliefern k\u00f6nnten. Die j\u00fcngsten \u00c4nderungen des Beihilferechts sind daher auch kritisch zu sehen. Die angek\u00fcndigte Europ\u00e4ische Plattform f\u00fcr Transformationstechnologien<\/a> hingegen macht Hoffnung.<\/p>\n

\u00dcbrigens: Gemeinsam mit dem Beratungsarm des IW K\u00f6ln und Frontier Economics sehen wir uns in einem neuen Projekt viele dieser Fragen genauer an. Stay tuned!<\/a><\/p>\n

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Fu\u00dfnoten<\/strong><\/h4>\n

[1]<\/a> In seiner urspr\u00fcnglichen Form bestand der Build Back Better Plan aus drei Teilen: Dem (i) American Rescue Plan, der in den $1,9 Bill. American Rescue Plan Act zur Begegnung der Covid-19-Krise resultiert, dem (ii) American Jobs Plan, der letztlich in abgespeckter Form als $1,3 Bill. schwerer Infrastructure Investment and Jobs Act verabschiedet wurde, sowie (iii) dem American Families Plan, der gemeinsam mit nicht umgesetzten Klimar\u00fcckstellungen des American Jobs Plan das Grundger\u00fcst f\u00fcr den Build Back Better Act bildete.<\/p>\n

[2]<\/a> Ohne Ber\u00fccksichtigung der Auswirkung des IRA auf die Gesamtwirtschaft.<\/p>\n

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Medien- und Veranstaltungsbericht 27.10.2022<\/strong><\/h4>\n