Viel wurde in letzter Zeit spekuliert, wie es um Deutschlands Finanzen steht. Die Deutsche Bank und Raguram Rajan attestieren, dass man nun bald am Ende des fiskalischen Spielraums angekommen sei. Unter anderem Moritz Schularick und Philipp Heimberger halten dagegen.

So gegensätzliche Meinungen florieren nicht nur, weil wir in fiskalisch (wie auch anderweitig) außergewöhnlichen Zeiten leben. Sondern auch, weil der Bund im Gegensatz zu jedem größeren Unternehmen und vielen anderen Staaten keine Bilanz hat.

Wie dieser Dezernatsbrief erklärt, ist das nicht nur rechtlich und finanzpolitisch problematisch, sondern macht Deutschland zu einem der größten Bremser der europäischen Integration in diesem Bereich. „Alle EU-Länder haben die Rechnungslegung harmonisiert. Alle? Nein, ein von unbeugsamen Germanen bevölkertes Land hört nicht auf, Widerstand zu leisten,“ so Peter Christoph Lorson, Professor für Rechnungswesen.

Buchhalterischer Blindflug

Eine akkurate und vollständige Darstellung des Vermögens und der Schulden der Bundesrepublik Deutschland — sprich eine Bilanz — existiert schlicht nicht. Stattdessen stützt sich der Bund in der Beurteilung seines fiskalischen Spielraums primär auf eine einjährige Gewinn- und Verlustrechnung. Als nachhaltig gilt ein einjähriger Haushalt, der die Schuldenbremse einhält, d.h. maximal ein Defizit von 0,35% des Bruttoinlandsprodukts (konjunkturbereinigt und exklusive finanzieller Transaktionen) aufweist.

In einer kürzlich erschienenen Evaluation öffentlicher Rechnungslegung in Europa landet der Bund daher auf dem vorletzten Platz, zusammen mit Luxemburg, und weit hinter Ländern wie Frankreich, Großbritannien und Schweden, aber auch hinter Spanien, Polen, Österreich, und Italien (siehe Grafik).

Deutsches Recht will es

Allein schon aus rechtlicher Perspektive wäre eine Bilanz für den Bund wünschenswert: Der Bundesminister der Finanzen muss laut Artikel 114 Grundgesetz jedes Jahr über das Vermögen und die Schulden des Bunds vor dem Bundestag Rechenschaft ablegen. Artikel 73 der Bundeshaushaltsordnung geht noch weiter und schreibt eine integrierte Buchführung vor, die Vermögen und Schulden mit der Buchführung zu Einnahmen und Ausgaben verbindet. Und wie die Bundesbank in beeindruckender Detailtiefe beschreibt, kann der Maastrichtschuldenstand ohne Bilanz nur mit viel Kreativität geschätzt werden.

Bessere Finanzpolitik braucht es

Doch was entscheidender ist: eine Bilanz würde bessere Finanzpolitik ermöglichen. Im Gegensatz zur Gewinn- und Verlustrechnung, die nur zeigt, ob ein Wirtschaftsakteur in einem Jahr mehr eingenommen als ausgegeben hat, gibt die Bilanz einen Überblick über die gesamte Vermögensposition sowie alle Verbindlichkeiten – ganz gleich, ob jene dieses oder nächstes Jahr fällig werden. Während die Gewinn- und Verlustrechnung also eine Momentaufnahme ist, bildet die Bilanz das vollständige Finanzbild ab, soweit es zum Zeitpunkt der Bilanzierung ersichtlich ist.

Hätte Deutschland heute eine vollständige Bilanz, würde man sehen, dass den Schulden ein geschätztes Vermögen von 3.499 Mrd. Euro gegenüber steht. Wäre die Bilanz vollständig, insbesondere inklusive aller zu erwartenden Rentenverpflichtungen, würden wir heute weniger Zeit damit verbringen, über die Rückzahlung der Corona Schulden zu diskutieren, als darüber nachzudenken, wie wir produktiv genug werden, um unseren Wohlstand trotz alternder Gesellschaft zu erhalten.

Investitionen sinnvoll finanzieren

Ebenso würden wir nicht heutige Ausgaben minimieren, um in der Zukunft dann draufzuzahlen. Ein konkretes Beispiel: Der Haushalt für 2021 enthält 19 Mrd. Euro für die Finanzierung öffentlich-privater Partnerschaften zum Autobahnbau und -unterhalt. Was hier passiert ist Folgendes: Die Investitionskosten, die bei einem Autobahnausbau anfänglich anfallen, werden vom Projektnehmer — also einer privaten Firma — finanziert. Der Bund zahlt dem Projektnehmer dann über 20 bis 30 Jahre Projektgebühren, mit denen der den Kredit tilgt. Dies gleicht einer Subvention an den Finanzsektor, bzw. für die Investoren, die dieses Projektkapital zur Verfügung stellen. Denn hätte der Bund das Projekt selbst über Bundesanleihen finanziert, so gäbe es auf die entsprechenden Anleihen eine negative Rendite. Holt sich, wie hier der Fall, der private Projektnehmer jedoch selber die Finanzierung — abgesichert über die zukünftigen Zahlungen vom Bund — so sind die Zinsen deutlich höher. Im Fall des Betriebs und Ausbau der A9 lag die Kreditmarge, also der Aufschlag auf den risikolosen Zins, zum Beispiel bei 2,5 Prozentpunkten.

Betrachtet man die einjährige Gewinn- und Verlustrechnung am Beginn des Projekts, so sieht die finanzielle Belastung sehr viel geringer aus. Anstatt die gesamte Projektfinanzierung im Haushalt stehen zu haben, fallen nur ein einzelnes Jahr an Projektgebühren an. Doch in der Summe ist die private Projektfinanzierung (mit Rückzahlung über öffentliche gezahlte Projektgebühren über mehrere Jahrzehnte) viel teurer als eine Gesamtfinanzierung mit Bundesanleihen. Erst auf der Bilanz wird das deutlich, da zukünftige Verpflichtungen dort auch vermerkt werden.

Dieses Muster gibt es nicht nur in Deutschland. Die Einführung bilanzieller Buchführung in Großbritannien seit 2017 wies dort auf die finanziellen Risiken und versteckten Kosten von genau solchen öffentlich-privaten Partnerschaften hin. In Folge gab die Regierung an, von solchen Auftragsvergaben in Zukunft abzusehen.

Europabremse

Zu guter Letzt bremst die Bundesregierung mit ihrem Festhalten an einer nicht-bilanziellen Buchführung die europäische Integration in diesem Bereich. Seit 2012 ringt die EU darum, einheitliche und aussagekräftige Standards in der öffentlichen Buchhaltung durchzusetzen. Der Neue Kämmerer konstatiert, dass sich die letzte Bundesregierung bei diesem Projekt „äußerst zugeknöpft gezeigt“ hat. Das Ergebnis: „Die Bundesrepublik hat sich mit ihrer Ablehnung in den vergangenen Jahren in eine ungünstige Position manövriert.“

Auf Landesebene wird bilanzielle Buchführung bereits vorangetrieben. Hamburg, Bremen, Hessen und Nordrein-Westfalen fordern gemeinsam mehr Transparenz bei öffentlichen Haushalten. Der hessische Rechnungshof fordert konsequent: auch „Deutschland sollte sich intensiver an der Entwicklung der EPSAS [Europäische Buchführungsstandards] beteiligen.“

Unser Weihnachtswunsch

Wenn wir also einen Wunsch zu Weihnachten freihätten, dann wäre das eine vollständige Bilanz des Bundes. Sollte das nicht klappen, kann man sich zur Not immer noch mit der Vermögensrechnung, dem Beteiligungsbericht und den Kreditaufnahmebericht des Bundes über die Feiertage retten — oder ein wenig neidisch die Bilanz Neuseelands bewundern.

Der Dezernatsbrief ist ein zweiwöchentlicher Kommentar zu aktuellen Fragen der deutschen und europäischen Ökonomie. Über Feedback und Anregungen freuen wir uns und erbitten deren Zusendung an info[at]dezernatzukunft.org