Zankapfel Europäische Einlagensicherung Teil II – Das Anreizargument

Wie im letzten Artikel kurz dargestellt werden gegen EDIS verschiedene Argumenten ins Feld geführt. Einerseits werden ordnungspolitische Argumente vorgebracht: Diese drehen sich im Kern darum, dass man mit einer europäischen Einlagensicherung nicht Probleme, die sich unter nationaler Verantwortung aufgebaut haben, versichern sollte. Die Einführung einer Einlagensicherung soll demgemäß erst dann erfolgen sollte, wenn die Risikoniveaus der verschiedenen Bankensektoren auf einem ähnlichen Niveau liegen. Andererseits wird die Gefahr genannt, dass EDIS schädliche Anreize schaffen könnte, die zu zukünftigen Problemen führen können. Dieses Argument behandeln wir hier, im zweiten Teil unserer Serie.

Anreize für wen?

Eine Frage, die im Rahmen der zweiten Kritik selten beantwortet wird, aber für diese Kritik entscheidend ist, ist: für wen entsteht ein solcher Anreiz? Holger Stelzner von der FAZ schreibt: „Die europäische Einlagensicherung soll vor allem italienischen Banken beim Abtragen des Bergs fauler Kredite helfen, über den Rom bislang seine Hand hält.“ Ähnlich auch Norbert Tofall vom Flossbach von Storch Institut: „Durch eine Zwangsvereinigung der nationalen Einlagensicherungssysteme sinken sowohl die Anreize, den Anteil der eigenen notleidenden Kredite zu verringern, als auch die Anreize durch solidere Geschäftsmodelle den Anteil der notleidenden Kredite von vornherein möglichst gering zu halten.“

Diese Aussagen suggerieren, dass von einer europäischen Einlagensicherung Banken profitieren, wenn sie schlecht gewirtschaftet haben bzw. Banken einen Anreiz haben, schlecht zu wirtschaften. Dem liegt ein Missverständnis zugrunde: Die Einlagensicherung versichert Kunden, nicht Banken. Und zwar für den Fall, dass ihre Bank in die Insolvenz oder Abwicklung gegangen ist, sie also nicht mehr weiterexistiert. Dem Argument gemäß müsste eine Bank also dadurch, dass sie im Tode versichert ist, im Leben einen Anreiz zum Sterben haben. Dieser Anreiz spricht tendenziell nur Masochisten an.[1]

Eine alternative Interpretation sieht die Fehlanreize beim Staat, der ein Interesse daran haben könnte, die volkswirtschaftlichen Kosten von Bankenpleiten europäisch zu sozialisieren. Das gelte insbesondere, da Banken oft die Schulden des eigenen Staates halten. So habe der Staat, wissend dass es im Falle einer Staatspleite über EDIS zu einer teilweisen Sozialisierung der Kosten kommt, einen Anreiz weniger verantwortliche Fiskalpolitik zu betreiben. Gleiches gelte für andere Problembereiche: so habe der Staat geringere Anreize sich um den Abbau von notleidenden Krediten auf den Bankbilanzen zu kümmern, da es im Falle eines weitreichenden Ausfalls ein Auffangnetz über EDIS gibt, dass durch alle europäischen Banken finanziert wird.

Hier wird es interessanter, denn schließlich ist die Zerschlagung der Verkettung zwischen der Solvenz von Staaten und Banken—der sogenannte Doom Loop—erklärtes Ziel der Einführung von EDIS. Ein solcher Anreiz besteht also prinzipiell: Staaten sollen durch EDIS davor geschützt werden, dass eine Bankenpleite sie mit in den Abgrund zieht.

Der Fehlanreiz, der dadurch potentiell entstehen kann, ist jedoch durch das angestrebten Design von EDIS beschränkt. Gleichzeitig gilt es das Ausmaß dieses Anreizes im Blick zu halten, denn obwohl ein solcher Anreiz existiert ist er in der Praxis geringer als oft suggeriert wird.

Um diese Punkte genauer zu erörtern, gilt es zuerst zu verstehen, was überhaupt passieren muss, damit es zu einer Inanspruchnahme von Mitteln aus einer Europäischen Einlagensicherung kommt.

Was passiert, wenn eine Bank in Schieflage gerät?

Dass die Existenz einer europäischen Einlagensicherung zu einer Sozialisierung von Verlusten führen kann, ist klar. Darum geht es bei Versicherung. Gleichzeitig ist klar, dass eine solche Sozialisierung weder Bank noch Staat vollständig vor Schaden schützt. Denn bevor die Möglichkeit eines Rückgriffs auf EDIS zustande kommen kann, muss die Bank nicht nur Pleite gegangen sein, sondern es müssen alle anderen Verbindlichkeiten der Bank vollständig zur Haftung herangezogen worden sein: Einlagen bis 100.000 Euro, die über Einlagensicherungen versichert sind – sogenannte gedeckte Einlagen – sind gegenüber allen anderen Verbindlichkeiten „super-senior“. Das heißt sie werden als allerletztes, erst nachdem alle anderen Verbindlichkeiten komplett abgeschrieben wurden, zur Verlustdeckung herangezogen.

Dies kann an einem Beispiel verdeutlicht werden: Man nehme an, eine Bank gehe in die Insolvenz, wird also von heute auf morgen zugesperrt; der Insolvenzverwalter übernimmt. Alle Einleger können sich nun ihre Einlagen bis € 100.000 direkt über EDIS auszahlen lassen; das Geld fließt aus dem Topf ab. Der Anspruch an die Insolvenzmasse geht dann vom Einleger auf EDIS über, sprich EDIS hat einen „super-senior“ Anspruch, den sofort ausgezahlten Betrag später aus der Insolvenzmasse zurück zu erhalten.

Der Insolvenzverwalter verkauft nun alle Vermögenswerte der Bank und wartet die Rückzahlung der Kredite ab, die die Bank vergeben hatte.[2] Die daraus generierten Mittel werden der Reihe nach an die Gläubiger ausgezahlt, wobei EDIS an allererster Stelle steht. Nachdem der Anspruch von EDIS vollbefriedigt ist, werden Einlagen über 100.000 Euro ausgezahlt. In weiteren Kaskaden werden dann aus der Konkursmasse, so sie groß genug ist, in abfallender Seniorität die weiteren Ansprüche bedient, bis zuletzt zu den Eigenkapitalgebern. Oder andersherum formuliert: die Eigenkapitalgeber müssen zunächst Verluste tragen, dann Halter von Nachrangverbindlichkeiten etc. und ganz am Ende stehen die gedeckten Einlagen bzw. EDIS. Die Einlagensicherung realisiert also nur einen Verlust, falls alle Vermögenswerte zusammen nicht einmal zur Ausbezahlung von Einlagen bis 100.000 Euro ausreichen.

Wenn man hier von einem Anreiz der Sozialisierung von Kosten über EDIS spricht, muss also klar sein, dass eine solche Sozialisierung voraussetzt, dass alle anderen Kreditgeber der Bank bereits einen Vollverlust ihrer Ansprüche getragen haben müssen. Für einen Staat ist eine „Entschuldung über EDIS“ also keine kostenlose Strategie, da man zusätzlich zur Inkaufnahme der Pleite des Instituts (inklusive der volkswirtschaftlichen Kosten und dem Verlust an Arbeitsplätzen) in Kauf nehmen muss, dass bei vielen anderen Kreditgebern substanziell Vermögen zerstört wird.

Die entscheidende Frage ist aber letztlich: wie wahrscheinlich ist es nun, dass die anderen Verbindlichkeiten nicht ausreichen, um die realisierten Verluste zu decken. Leider kann das nicht einfach beantwortet werden, da die Daten dafür nicht detailliert genug zur Verfügung stehen.

Daten aus einer EZB-Studie erlaube eine erste Annäherung. Die folgende Grafik zeigt den Bilanzanteil der gedeckten Einlagen in verschiedenen Ländern. Interessanterweise müssten mit einer einzigen Ausnahme – Deutschland – selbst bei den riskantesten Instituten mindestens 25% der gesamten Aktiva abgeschrieben werden, bevor EDIS überhaupt Verluste tragen müsste.

Um wiederum eine grobe Daumenpeilung über die Höhe der Verluste zu geben: eine Studie der Kommission aus dem Jahr 2012 über 23 große Banken zeigt, dass in der Phase 2007-2010 die durchschnittlichen Verluste bei 2,5% der Gesamtaktiva lagen.[3]

Davon darf man nicht generalisieren, denn es handelt sich um Großbanken, von denen – auch dank staatlicher Stützungsmaßnahmen – keine Bank tatsächlich in die Insolvenz geschickt wurde. Auch bringen Insolvenzverfahren selbst noch Kosten mit sich; außerdem gab es eine Bank mit 46% Verlust, bei der EDIS mit großer Sicherheit hätte einspringen müssen.

Man bekommt so allerdings eine erste Idee, von was für Katastrophenszenarien ausgegangen werden muss, damit EDIS tatsächlich Verluste realisiert. Wenn in der globalen Finanzkrise die stark betroffenen Großbanken Verluste in einer Größenordnung von 2,5% realisierten, im Durchschnitt EDIS aber erst bei Verlusten ab 25% einspringen muss, dann ist klar, dass sowohl bei normalen Bankenpleiten als auch bei größeren Finanzkrisen EDIS nur in isolierten Einzelfällen Verluste realisieren würde.

Insolvenz vs. Abwicklung

Bislang haben wir nur den Fall der Insolvenz betrachtet. Für große Banken gilt aber, dass sie typischerweise nicht in die Insolvenz geschickt, sondern abgewickelt werden. Von einer Abwicklung spricht man, wenn die „kritischen Funktionen“ aufrechterhalten werden, die Bank also nicht von heute auf morgen geschlossen wird. Diesen Weg geht man, wenn man aufgrund der Größe und Komplexität einer Bank davon ausgeht, dass eine Insolvenz des Instituts zu große volkswirtschaftliche Konsequenzen hätte.

Für die Abwicklung gibt es ein eigenes Regelwerk, dessen Details den Rahmen dieses Artikels sprengen (siehe hier). Prinzipiell gilt für die Abwicklung jedoch ebenso der oben beschriebene Mechanismus. Zusätzlich zu dieser Haftungskaskade gibt es in diesem Regelwerk weitere Maßgaben, die im Kern a) strengere Anforderungen für die Ausstattung mit Verbindlichkeiten stellen, die im Falle einer Pleite zur Verlustdeckung herangezogen werden und b) verschiedene Möglichkeiten für die Weiterführung der Bank, z.B. durch (Teil-)Verkauf, Teil-Bail-Ins oder Rekapitalisierung einräumen.

Das bedeutet: die Wahrscheinlichkeit einer Inanspruchnahme von EDIS ist im Falle einer Abwicklung nochmals deutlich geringer als im Fall der Insolvenz. Unter Berücksichtigung der politischen und ökonomischen Konsequenzen eines Ausfalls eines systemrelevanten Instituts ist nach unserer Ansicht fast ausgeschlossen, dass man bei einer Abwicklung den Bail-In so weit fortschreiten lassen würde, dass die gedeckten Einlagen angegriffen werden. Die drohende Pleite einer systemisch so wichtigen Bank wie der Deutschen Bank oder der UniCredit würde sehr wahrscheinlich in einen geordneten Verkauf und/oder einer Rekapitalisierung münden, bei der man diesen hochsensiblen Bereich der Einlagen unangetastet ließe.

Fazit

Eine „Entschuldung über EDIS“, wie sie gerne als das Interesse gewisser Staaten genannt wird, hat für die relevanten Staaten masochistische Züge. Sie ist kein leicht gangbarer Weg. Denn eine solche „Entschuldung“ setzt nicht nur die Inkaufnahme von Bankenpleiten und -abwicklungen, inklusive aller volkswirtschaftlichen Kosten, voraus. Es müssen zudem—wie die Grafik zeigt—in allen Ländern außer Deutschland zunächst deutliche Verluste bei den Banken—mindestens 25% der Gesamtaktiva—realisiert werden. Viele andere Kreditgeber der Banken, die sicherlich nicht ohne politischen Einfluss sind, müssten zwingend an diesen Verlusten beteiligt werden. Das heißt nicht, dass solche Anreize nicht existieren können; doch ihr Ausmaß ist geringer als manchmal suggeriert, weil an Eigenschmerz gekoppelt.

 

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[1] Hans Werner-Sinn hat hier noch einen weiteren Anreiz in einem Gastbeitrag für das Handelsblatt thematisiert. Sein Argument ist, dass die Einlagensicherung Banken dazu befähigt „sich nach Belieben Spargelder in Europa zu besorgen, um damit weltweit Ramschprojekte zu finanzieren.“ In anderen Worten: die Versicherung sorgt dafür, dass die Marktkräfte ausgehebelt werden und Einleger nicht mehr disziplinierend agieren müssen. Die Lösung für das Problem seien privat organisierte Einlagensicherungssysteme. An dieser Stelle lediglich zwei kurze Hinweise: erstens ist der beschriebene Mechanismus sicher valide, denn er gilt für jede Versicherung. Er muss daher gegen die Vorteile abgewogen werden. Zweitens, empirisch wackelig wird der Artikel jedoch, wenn er als Lösung beschreibt, dass Banken sich untereinander disziplinieren sollen, indem sie private Sicherungssysteme bilden, da diese bessere Einblicke als die Bankenaufsicht haben. Dies wirkt zum einen vor dem Hintergrund vergangener Krisen in Bezug auf die private Disziplinierung (Stichwort: Interbankenmarkt-Freeze) mindestens marktgläubig, vielleicht blauäugig. Viel wichtiger allerdings: Sinn bringt als Paradebeispiel die deutschen Sicherungssysteme an. Doch lediglich eines der drei deutschen Sicherungssysteme, das der Genossenschaften, kam bis jetzt ohne staatliche Hilfen aus. Das Problem, das EDIS eindämmen soll – die Verkettung von Banken und Staaten – konnte also zumindest in der Vergangenheit nicht durch seinen Vorschlag gelöst werden.

[2] Da für viele Kredite ein Sekundärmarkt besteht können diese auch, normalerweise gegen einen gewissen Abschlag, vom Insolvenzverwalter verkauft werden, um so nicht die unter Umständen langwierige Rückzahlung abwarten zu müssen.

[3] Siehe http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/crisis-management/2012_eu_framework/impact_assessment_final_en.pdf, insbesondere Seiten 144 und 180.

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